比特幣誕生以來的這十年，各類代幣如雨后春筍一般涌現(xiàn)。全球各國的監(jiān)管機構(gòu)對代幣的監(jiān)管體系，逐漸呈現(xiàn)出了分類監(jiān)管的特點。代幣就像任人打扮的小姑娘，在不同國家、不同法律部門眼里，被定義成不同的法律屬性。代幣的法律屬性確定后，以該法律屬性為依據(jù)，確定對該代幣適用的具體法律。例如在美國，具有分紅機制的代幣，將會被界定為證券型代幣，該代幣的發(fā)行應(yīng)當(dāng)遵守證券法的相關(guān)規(guī)定。
2013年美國財政部下設(shè)的金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò) （FinCEN） 頒布的《金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)法規(guī)在個人管理、交換或使用虛擬貨幣中的應(yīng)用》認定可轉(zhuǎn)換虛擬貨幣為貨幣。從事可轉(zhuǎn)換虛擬貨幣傳遞業(yè)務(wù)的虛擬貨幣交易所及虛擬貨幣管理者，都受《銀行安全法》管轄，應(yīng)履行KYC、反洗錢等一系列金融監(jiān)管義務(wù)［5］。美國證券交易委員會 （SEC） 則將比特幣視為貨幣或資金，募集比特幣的投資行為被認定為證券行為。
SEC還將代幣區(qū)分為證券型代幣（Security token）和實用型代幣（Utility Token），要求發(fā)行證券型代幣的項目方必須遵守IPO或豁免條款的規(guī)定［6］。美國國稅局（IRS）在計算美國聯(lián)邦稅時將比特幣認定為“財產(chǎn)”而非貨幣，因此買賣比特幣的收益應(yīng)當(dāng)繳稅［7］。而美國商品與期貨交易委員會（CFTC）則將比特幣等虛擬貨幣認定為大宗商品。［8］各監(jiān)管機構(gòu)都將虛擬貨幣界定為最有利于其監(jiān)管的類型，并納入到監(jiān)管范圍之中去。
新加坡也是沿用了證券型代幣、實用型代幣的分類路線。但把穩(wěn)定幣認定為電子貨幣和債券。新加坡金融管理局（MAS）于2018年11月19日發(fā)布的對《《支付服務(wù)法案》（草案）公眾反饋意見的回復(fù)》中表明MAS將修改現(xiàn)有的“電子貨幣”的定義，把錨定法幣的穩(wěn)定幣定義為電子貨幣。發(fā)行方應(yīng)獲得支付牌照。而2018年11月30日修訂的《數(shù)字代幣發(fā)行指南》則以案例的形式將穩(wěn)定幣認定為債券，發(fā)行方需擁有資本市場服務(wù)許可證（可依法被豁免的除外），并符合反洗錢、反恐融資的規(guī)定。
日本2017年4月修訂生效的《資金結(jié)算法》將虛擬貨幣認定為支付工具，并科以反洗錢等方面的要求，隨后對虛擬貨幣交易機構(gòu)（日本法上稱為“虛擬貨幣交換業(yè)者”）頒發(fā)專門的牌照。這一法律安排的目的有兩個：一是防范虛擬貨幣被用作恐怖組織資金或者被用于洗錢等違法行為；二是保護虛擬貨幣使用者的權(quán)益。［9］根據(jù)《資金結(jié)算法》對虛擬貨幣的定義，穩(wěn)定幣毫無疑問屬于虛擬貨幣。但日本監(jiān)管的重點放到了虛擬貨幣交易機構(gòu)，并未對包括穩(wěn)定幣在內(nèi)的代幣發(fā)行問題作出法律規(guī)定，因此如何規(guī)制穩(wěn)定幣發(fā)行，在日本仍是一個法律上尚未解決的問題。
瑞士FINMA于2018年2月頒布的《關(guān)于首次代幣發(fā)行監(jiān)管框架的查詢指南》同樣是沿用主流的證券與非證券分類法，將代幣分為三類：支付型代幣（payment token）、實用型代幣（uTIlity token） 、資產(chǎn)型代幣（asset token） 。其中的資產(chǎn)型代幣其實就是美國的證券型代幣。瑞士對支付型代幣并不視為證券，因此支付型代幣的發(fā)行，只需遵守相關(guān)反洗錢法規(guī)，而不需要遵守證券發(fā)行的規(guī)則。
目前為止，有兩起對穩(wěn)定幣的監(jiān)管行動，均發(fā)生在美國。一個是針對Basis項目，另一個是針對USDT。以算法央行模式發(fā)行的穩(wěn)定幣項目Basis，設(shè)置了穩(wěn)定幣、債券幣和股權(quán)幣以保障其穩(wěn)定幣的幣值穩(wěn)定。但因其債券幣和股權(quán)幣具有明顯的證券屬型，被美國SEC于2018年12月監(jiān)管叫停。這可能是第一個被監(jiān)管的穩(wěn)定幣。2019年4月25 日，紐約州總檢察長辦公室對USDT提出了監(jiān)管，將Tether及其母公司iFinex Inc.告上法庭，并凍結(jié)了相關(guān)公司8.5億美元的資產(chǎn)。該監(jiān)管行動關(guān)注的核心焦點是Tether可能涉嫌挪用9億美元的USDT準備金，以便幫Bitfinex補足虧空。
上文列舉的幾個主要國家監(jiān)管政策及監(jiān)管行動的共同特點是它們直面虛擬貨幣所帶來的機遇與挑戰(zhàn)，將虛擬貨幣的監(jiān)管納入到金融監(jiān)管秩序當(dāng)中去，既要適當(dāng)處置風(fēng)險又不能扼殺創(chuàng)新。雖然這些國家都不承認虛擬貨幣（即使是以法幣抵押的1:1價格對應(yīng)的穩(wěn)定幣）屬于法定貨幣。但大多數(shù)國家都認可虛擬貨幣是一種資產(chǎn)、甚至是一種資金，某種意義上替代了法幣的支付功能。穩(wěn)定幣作為最接近法幣功能的虛擬貨幣，越來越可能被定性為資金或準資金的法律屬性，其發(fā)行與流通將越來越受到各國金融法的約束。穩(wěn)定幣的發(fā)展歷程中，必然會面對牌照準入、資產(chǎn)審計、KYC、反恐反洗錢、技術(shù)安全、數(shù)據(jù)保護、稅務(wù)征收、消費者權(quán)益保護乃至外匯管制等一系列的監(jiān)管要求。
虛擬貨幣市場的競爭，越來越演變?yōu)橹贫鹊母偁?。美國的監(jiān)管體系展現(xiàn)了強大的制度優(yōu)勢。無論是穩(wěn)定幣的發(fā)行、流通還是具體的反洗錢、KYC，都有一套完整的制度可以實施。而其回應(yīng)式的監(jiān)管體系，有利于行業(yè)的創(chuàng)新探索。美聯(lián)儲主席回應(yīng)Libra項目時就說到，這個項目在啟動過程中就與美聯(lián)儲有溝通和協(xié)商。在對穩(wěn)定幣的監(jiān)管中，美國在發(fā)幣環(huán)節(jié)更多關(guān)注的是抵押資產(chǎn)的真實性。
發(fā)達的信托制度為穩(wěn)定幣發(fā)行者的市場準入、資產(chǎn)審計等提供了較為齊全的制度準備。而在代幣的流通環(huán)節(jié)，則有反洗錢、反恐等各項制度予以保障。在這樣的制度環(huán)境下，F(xiàn)acebook得以推出Libra項目將互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟競爭的維度提升到一個更高的層面。如果將來Facebook利用區(qū)塊鏈技術(shù)將個人數(shù)據(jù)確權(quán)給用戶，F(xiàn)acebook上的個人數(shù)據(jù)將成為用戶的資產(chǎn)，并以代幣的形式發(fā)放給用戶，那將會是一次全新的降維打擊，極可能顛覆當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟格局。
在區(qū)塊鏈新金融的制度競爭里，國家之間的博弈幾乎達到了白熱化的程度。美國、瑞士、新加坡等國家都出臺了系列虛擬貨幣監(jiān)管政策，爭奪區(qū)塊鏈金融新高地。阿聯(lián)酋的阿布扎比甚至專門聘請外國專家牽頭起草該國虛擬貨幣的系列政策。美國與新加坡的政策就頗有點針鋒相對。美國證券交易委員會主席杰伊·克萊頓（Jay Clayton）曾在2018年2月6日美國參議院聽證會上表示“我相信我所看到的每一個ico項目都應(yīng)被歸類于證券?！保?0］新加坡金融服務(wù)管理局（MAS）技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施部門主管Damien Pang在2018年9月19日的一次大會上則表示“新加坡監(jiān)管機構(gòu)還沒有看到應(yīng)該被視為新加坡證券的代幣”［11］。
2018年11月16日美國證監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于數(shù)字資產(chǎn)證券發(fā)行和交易的聲明》，闡明虛擬貨幣的發(fā)行與交易的相關(guān)監(jiān)管政策。時隔十幾天，11月30日新加坡金管局即發(fā)布了新修訂的《首次代幣發(fā)行指南》繼續(xù)保持對虛擬貨幣、ICO的友好政策，并強調(diào)對代幣是否屬于證券的問題上，新加坡堅持遵循其《證券與期貨法》做獨立判斷。這種針鋒相對可能是某種巧合，但也側(cè)面展現(xiàn)出制度競爭的情況。新加坡友好的虛擬貨幣政策吸引了一大批區(qū)塊鏈企業(yè)入駐，使得新加坡成為亞太地區(qū)重要的區(qū)塊鏈金融中心。
當(dāng)然也存在對穩(wěn)定幣以及虛擬貨幣采取消極禁止的監(jiān)管政策。例如禁止虛擬貨幣的發(fā)行、禁止交易所、阻斷虛擬貨幣與法幣之間的支付通道等。但虛擬貨幣跨平臺、跨國境流通的特點使得傳統(tǒng)金融法律體系阻斷虛擬貨幣流入的屏障作用越來越小。
當(dāng)Libra在瑞士或美國以合規(guī)方式發(fā)行時，采取禁止態(tài)度的國家尚未有管轄理由去監(jiān)管該代幣的發(fā)行行為。而當(dāng)Libra流入到禁止國被該國公民使用時，管轄的理由才可能充分成立。禁止國可以根據(jù)其國家法律要求Libra協(xié)會采取有效措施屏蔽禁止國公民使用Libra代幣，也可以要求Facebook在其APP中對禁止國的公民關(guān)閉Libra支付功能。但是Libra可以通過其他數(shù)字錢包或者APP流入，甚至有更去中心化的軟件被用戶用于流通和交易Libra從而逃避監(jiān)管。
Libra是偏中心化的虛擬貨幣，也是相對容易監(jiān)管的虛擬貨幣。數(shù)字資產(chǎn)抵押模式的穩(wěn)定幣以及算法央行模式的穩(wěn)定幣，具有分布式、無發(fā)行主體、強流通性的特點，對監(jiān)管的挑戰(zhàn)將會更加嚴峻。當(dāng)法律上的隔離屏障不足以抵擋時，不同穩(wěn)定幣之間的競爭將演變?yōu)閼?yīng)用場景的競爭。誰獲得更多的用戶、誰擁有更豐富的應(yīng)用場景，誰就會獲得更多的機會。因此，禁止國應(yīng)當(dāng)考慮放棄消極禁止的政策，進而完善監(jiān)管政策，注重本國數(shù)字法幣或者穩(wěn)定幣的出臺，并高度重視培育數(shù)字法幣或穩(wěn)定幣的使用場景與生態(tài)，以建立競爭壁壘，從而爭取其在區(qū)塊鏈新金融領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢。
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