電網(wǎng)如何改才能讓眾人滿意？ 電力體制改革三大關(guān)鍵要素
印度大停電，惹得國內(nèi)學(xué)界、業(yè)界眾說紛紜，有希望“繼續(xù)加大電網(wǎng)投入改造，堅強我國電網(wǎng)的骨架建設(shè)，降低運行風(fēng)險”;有討論“堅持全國一張網(wǎng)還是幾張區(qū)域電網(wǎng)”、“輸配一體還是輸配分離”、“調(diào)度是不是要拆開”等電力改革的話題。在時下重啟新一輪電力改革呼聲漸強的氛圍下，各種觀點莫衷一是，背后很可能打上利益烙印。
撥開利益的迷霧，須謹防情緒化驅(qū)動，厘清電力改革的目標、路徑、措施，以及改革收益和成本，需要政策決策者、行業(yè)經(jīng)營者、業(yè)界專家理性判斷、謹慎選擇、慎重應(yīng)對。
核心提示：
要拋開“一定不能改”或“非改不可”的意識，全面分析世界各國的改革案例，結(jié)合實際設(shè)計出完善的配套制度，并預(yù)計到因為改革不充分而造成的市場失靈，“有把握地改”。只有這樣，電力體制改革，才會不違初衷。
關(guān)鍵三要素
1、清晰的目標指引：改革不是“二選一”游戲，無論是一體化還是分散化，出發(fā)點和落腳點都必須是保障國家能源安全和實現(xiàn)社會經(jīng)濟效益最大化。
2、合適的模式選擇：在尊重歷史沿革、考量資源布局的基礎(chǔ)上，探尋一種與現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的模式，亟待形成行業(yè)內(nèi)外一致判斷、決策層清晰共識。
3、完善的制度設(shè)計：向目標路徑的過渡會不可避免地產(chǎn)生改革成本與風(fēng)險，靈活完善的配套制度甚至比路徑本身更重要，因為改革如同做手術(shù)，半途而廢更危險。
改革模式并無標準
印度停電的表面原因是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，但深層次原因還在于其市場化路徑的“半吊子”。印度的電力工業(yè)，與印度這個國家一樣，透露著“散漫”、“粗放”的氣質(zhì)。氣質(zhì)背后，是由于印度電力市場有形無實，建立起了電力市場化的自由“體態(tài)”，卻未設(shè)計出與之相匹配的規(guī)范“制度”，使得分散化的管理在執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出“無序”，導(dǎo)致市場失靈，降低電力經(jīng)濟的有效性。
中國能源與電力經(jīng)濟研究咨詢中心主任曾鳴日前在媒體上指出，印度想通過電力體制改革促成市場化，實現(xiàn)輸配分開、調(diào)度獨立，但其并不具備外部條件。在用戶側(cè)和發(fā)電側(cè)，大量的貧困人口給市場化帶來需求阻力，電價太低以至于沒人愿意投資公共事業(yè)，造成電力供應(yīng)長期不足。在電網(wǎng)側(cè)，市場化后帶來的調(diào)度管理分散、調(diào)配能力不足等問題，更在停電事故暴露得淋漓盡致。
上世紀80年代，為了提高發(fā)電效率，帶來電力經(jīng)濟的有效性，英國和智利的電力市場開始了競爭化的改革浪潮。伴隨與之相同的美好初衷，中國也于2002年提出“廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的電力體制改革方向，期望通過打破壟斷，改變現(xiàn)行的電力運行模式。
有沒有現(xiàn)成的最好的電力運行和管理模式?放眼全球，答案未知。尤其是輸配問題并沒有作為必要內(nèi)容被各國在改革中所強調(diào)。目前，全世界范圍內(nèi)仍是多種模式并存。例如英國英格蘭和威爾士地區(qū)以及北歐的一些國家，上世紀90年代改革后形成了發(fā)、輸、配分設(shè)公司的局面;而日本、蘇格蘭和美國多數(shù)州仍保持輸配一體化的格局。還有一些國家受到英國等先期改革模式的影響，在制定電力改革方案時提出將發(fā)、輸、配拆分，但在改革推進過程中卻改變了初衷，比如韓國、加拿大安大略省以及俄羅斯。
因此，由于歷史的偶然性和利益平衡的復(fù)雜性，各國在電力體制改革進程中呈現(xiàn)出此起彼伏的爭議。在尊重歷史沿革、考量資源布局的基礎(chǔ)上，需要探尋的是一種與現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的模式。
市場化是手段非目標
在所有爭議聲中，一種最為社會所諒解的態(tài)度是，支持并愿意踐行任何有助于提升公眾利益和社會效益的電力體制改革，但改革的前提是明確根本目標，企業(yè)、政府、用戶可以從中獲得哪些效益，付出哪些成本和風(fēng)險?
雖然建立電力市場這一總體目標早已為公眾所熟知，但是電力市場化只是探尋實現(xiàn)公眾利益和社會效益的路徑。把路徑作為目標，忘記為什么出發(fā)，成為當前改革討論的一大誤區(qū)。
在電力改革涉及利益多元化的情況下，不同的利益訴求與公共政策選擇之間可能存在巨大矛盾。但解決矛盾，不能靠遏制和打壓利益訴求，相反需要傾聽不同利益訴求的合理性。在此基礎(chǔ)上，形成一個對公民負責(zé)的滿足社會效益原則的綜合平衡。
遺憾的是，在電力改革中摸索的不少國家，其能源發(fā)展目標并不清晰。俄羅斯在2008年風(fēng)風(fēng)火火地分拆了發(fā)、輸、配、售、調(diào)度、交易各環(huán)節(jié)之后，今年5月又宣布擬推進輸配電合并。改革的反復(fù)性恰恰說明了目標的不清晰。打破壟斷本身是為了獲得效率，但是俄政府卻發(fā)現(xiàn)，部分環(huán)節(jié)統(tǒng)一獲得的效率更高。為了以最小化發(fā)電成本，供給最大化的電力需求，實現(xiàn)企業(yè)的投資效益最優(yōu)和提升用戶的消費效用，改革的目標早已不是一體化或分散化的“二選一”游戲本身，而是殊途同歸的公共效益。
對于中國而言，源自能源制度存在管理性困境，使得能源目標也缺乏通盤考量。從20世紀80年代末至今，能源管理機構(gòu)不斷調(diào)整，與能源相關(guān)的管理、開發(fā)和研究職能，分散在發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部和電監(jiān)會等部門。由于缺乏有效的能源安全管理體制，導(dǎo)致具有長遠目標的政策措施難以統(tǒng)一出臺，改革具有反復(fù)性的風(fēng)險。
配套制度設(shè)計先行
改革還需充分考慮到成本與風(fēng)險。沒有縝密的配套制度設(shè)計，現(xiàn)實條件的相互碰撞會進一步放大風(fēng)險，使改革的效果大打折扣。
2001年的美國加州能源危機，正是由于監(jiān)管漏洞和資源錯配所致。在加州電力市場改革設(shè)計中，存在一個嚴重的缺陷，即市場缺乏對備用容量需求的信號，未能保證在電力短缺發(fā)生之前有效地吸引投資者新建電廠。以至于安然公司串通其他能源公司操縱市場、哄抬能源價格導(dǎo)致加州能源危機惡化。
經(jīng)濟學(xué)中認為，完全競爭市場最終可能實現(xiàn)社會福利最大化，但該命題的一攬子假設(shè)條件在經(jīng)濟發(fā)展迅速、電力還存在缺口發(fā)展中國家并不存在，市場化后極有可能出現(xiàn)新的寡頭壟斷，并在缺乏有效監(jiān)管下伴隨極高的交易成本，從而降低社會福利。
南方電網(wǎng)總調(diào)方式處教授級高級工程師李鵬認為，電能作為一種特殊商品，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度對于互聯(lián)大電網(wǎng)的安全運行發(fā)揮了巨大的作用。但如果要改革的話，必須設(shè)計與配備一整套完善的協(xié)調(diào)機制與管理體制。哈佛大學(xué)的Hogan教授在設(shè)計輸電政策時，曾考慮過諸如“連接發(fā)電企業(yè)的輸電網(wǎng)線應(yīng)當由誰營建?當輸電線網(wǎng)擁堵時，使用擁堵網(wǎng)線的發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)，誰有優(yōu)先權(quán)、誰為擁堵付費?”等細節(jié)問題，這些細節(jié)是改革能否推行的關(guān)鍵。
李立浧院士說，電力體制改革每一步都有它的好處，但同時也存在許多缺陷。改革與否的成本都客觀存在，兩者需要權(quán)衡。我國電網(wǎng)管理體制的選擇，應(yīng)緊密結(jié)合市場發(fā)展水平，在堅持市場化改革方向的同時，從有利于保障能源電力長期可靠供應(yīng)，確保電網(wǎng)安全、促進能源資源大范圍優(yōu)化配置的角度出發(fā)，盡量避免因為改革出現(xiàn)反復(fù)而影響國計民生。
在這場改革過程中，要拋開“一定不能改”或“非改不可”的意識，全面分析世界各國的改革案例，設(shè)計出完善的配套制度，并預(yù)計到因為改革不充分而造成的市場失靈，“有把握地改”。只有這樣，電力制度改革，才會不違初衷。
電力體制改革已經(jīng)成為不可阻擋的潮流。肇始于英國和美國的世界電力改革浪潮，就其改革模式而言，不存在普遍適用性多樣化是其特征。自1992年在美國通過了《國家能源法》(放棄了以往在外國電力資產(chǎn)中公用事業(yè)方面投資的嚴格限制)至今已過去了十余年，而我國自己的相關(guān)改革也已走到了半山腰，世界各國對電力工業(yè)進行的形形色色之改革，尤可為我借鑒的經(jīng)驗和教訓(xùn)何在?
世界各國電力體制改革面面觀
英國電力體制改革
英國政府自1990年私有化以來，對電力工業(yè)從根本上進行了結(jié)構(gòu)改組，在運營方式上也進行了全面改革。
將原來發(fā)電、輸電、配電統(tǒng)一經(jīng)營的中央電力局CEGB分成三個部分：
①發(fā)電部分建立了獨立經(jīng)營的國家電力國際公司NP、國家發(fā)電公司PG、國家核電公司NE和一些獨立的私人發(fā)電企業(yè)IP;②輸電部分建立了國家電網(wǎng)公司NGC，主要是掌握輸電網(wǎng)和調(diào)度中心，并控制與法國、蘇格蘭的互聯(lián)工程以及兩個抽水蓄能電站;③配電部分組建了十二個地區(qū)性獨立經(jīng)營的電力配電公司REC，有部分地區(qū)性公司也具備發(fā)電能力;在一些地區(qū)還存在一些獨立私營的供電公司，直接從事售電業(yè)務(wù)。
在這種新的結(jié)構(gòu)中，處于中心地位的是國家電網(wǎng)公司NGC以及在NGC位置上形成的POOL聯(lián)合系統(tǒng)或稱電力庫。NGC承擔(dān)著電力市場的動態(tài)運行工作，主要任務(wù)有：一是維持電網(wǎng)穩(wěn)定經(jīng)濟的運行，并不斷地發(fā)展電網(wǎng);二是促進發(fā)電環(huán)節(jié)和供電環(huán)節(jié)的競爭。
美國電力體制改革
美國是政府多部門分工管電體制。美國能源部主要分工負責(zé)管理核能、水、火電等;農(nóng)業(yè)部農(nóng)電管理局則負責(zé)農(nóng)村電力工業(yè)。聯(lián)邦政府電力主管部門主要職責(zé)是制定電力工業(yè)法規(guī)并實行監(jiān)督。各州縣政府設(shè)有相應(yīng)管電機構(gòu)和人員。聯(lián)邦和州設(shè)有電力管制機構(gòu)。其職能與政府電力主管部門有嚴格劃分。
美國電力工業(yè)開始于80年代末。改革的主要內(nèi)容是：①發(fā)電端放開，實行投資主體多元化，允許公用電力公司以外的投資者投資建廠，這一政策使非電力公司擁有的獨立發(fā)電廠迅速發(fā)展。②公用電力公司相應(yīng)改變發(fā)、輸、配電垂直管理模式，組建一批控股的子公司，實行輸電子系統(tǒng)分開管理，輸電和配電分開結(jié)算。③鼓勵發(fā)電環(huán)節(jié)競爭。各獨立電廠上網(wǎng)電價按市場價與電力公司電廠競爭。
美國電力工業(yè)的這種改革發(fā)展是建立在規(guī)范的市場運作、健全的法律制度及現(xiàn)代化的電力生產(chǎn)、調(diào)度和銷售基礎(chǔ)上的，是一種有序競爭。這種競爭的最終受益者是廣大消費者及電力工業(yè)本身，并將促進電力工業(yè)更加健康快速的發(fā)展。
歐共體電力體制改革
既定方針是，開放市場，鼓勵競爭，打破壟斷，提高效益，改進服務(wù)。
一、開放電力市場，電廠競價上網(wǎng)銷售，用戶自主選擇供電廠。
開放電力市場，主要是允許發(fā)電、配電和用戶自由接入電網(wǎng)，放開電力系統(tǒng)的發(fā)電端和配電端，形成發(fā)電商之間的充分競爭，讓用戶享受廉價高質(zhì)的電力供應(yīng)和優(yōu)良服務(wù)。用戶是核心，在電力系統(tǒng)配電端，讓用戶獲得根據(jù)價格、服務(wù)條件自由選擇供電商的權(quán)利。
二、廠網(wǎng)分開，輸配分開，調(diào)度獨立.電力市場開放，用戶自由選擇供電商，必然要求在發(fā)電、配電環(huán)節(jié)形成競爭。另外在電網(wǎng)運行的安全性，在發(fā)、輸、配、調(diào)分開經(jīng)營后，則由系統(tǒng)各環(huán)節(jié)經(jīng)營者依照相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)標準和合同條件，明確各自的責(zé)任，共同承擔(dān)義務(wù)。
三、電力調(diào)度遵循價格優(yōu)先、合理利用資源的原則。
四、多層次多家辦電，平等互利，公平競爭.由于工業(yè)發(fā)展已較充分，各經(jīng)營主體間市場劃分格局已經(jīng)穩(wěn)定，電力法制已較健全。多層次多家辦電體制下各經(jīng)營者之間，是完全可以協(xié)調(diào)相處、公平競爭的。
五、在政府調(diào)控下，按市場規(guī)律合理引導(dǎo)消費的電價機制。
六、建立新型歐共體的聯(lián)合電網(wǎng)組織及成員關(guān)系。歐共體設(shè)立有一個電力機構(gòu)，簡稱UCPTE，其職能是協(xié)調(diào)各國的電力政策，擬定指導(dǎo)規(guī)則，它只是一個關(guān)系協(xié)調(diào)機構(gòu)。真正有約束力的是各成員國自己制定的電力法規(guī)和各成員國電力企業(yè)之間的共同協(xié)議。
世界電力改革的共同點當前世界各國的電力工業(yè)改革略有差異，但基本的原則和特點是相同的，大致可以歸納為以下幾個方面：
1.政府組織電力改革;2.改革電力管制方式;3.改革電價形成機制;4.引入市場競爭機制。
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