建國(guó)63周年三立三撤 “大能源部”命運(yùn)幾何？

中國(guó)的綜合能源主管部門歷經(jīng)“三立三撤”;如今，重建一個(gè)大能源管理機(jī)構(gòu)的呼聲再起

在中國(guó)，涉及能源政策和管理的政府部門有多少?

國(guó)家能源委、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、國(guó)家電監(jiān)會(huì)、水利部、國(guó)土資源部、環(huán)保部、國(guó)家安監(jiān)總局、商務(wù)部、國(guó)資委、鐵道部、交通部、科技部、農(nóng)業(yè)部……數(shù)不勝數(shù)。

自1993年能源部撤銷后，中國(guó)再未建立一個(gè)強(qiáng)勢(shì)有效的大能源管理機(jī)構(gòu)。2008年行政體制改革，升格為副部級(jí)的國(guó)家能源局，一度被業(yè)界寄予厚望。前任國(guó)家能源局局長(zhǎng)張國(guó)寶曾對(duì)外坦言，能源局缺乏實(shí)施行業(yè)管理的手段和資源，如中國(guó)能源中最重要的煤炭，“六證”一個(gè)也不歸其管。

而中國(guó)能源系統(tǒng)首個(gè)獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)電監(jiān)會(huì)，因沒有獲得完整的電力監(jiān)管職能，尤其是價(jià)格和投資兩項(xiàng)核心職能，角色有些尷尬。

成立大能源部的呼聲一直未斷，可因牽涉復(fù)雜的重構(gòu)和人員調(diào)整，始終未能成行。

電監(jiān)會(huì)一年間

7月5日下午，2012年電監(jiān)工作座談會(huì)在京召開，電監(jiān)會(huì)主席吳新雄主持了會(huì)議;和往年一樣，新的《電力監(jiān)管年度報(bào)告》也掛上了國(guó)家電監(jiān)會(huì)官網(wǎng)的主頁(yè)。

細(xì)心人發(fā)現(xiàn)，今年的監(jiān)管報(bào)告和往年“略有不同”。

比如，報(bào)告首次增加了對(duì)電力監(jiān)管基本理念的闡述，即“依法依規(guī)、公平公正、服務(wù)大局、監(jiān)管為民”。

《報(bào)告》中還提到了電力監(jiān)管的基本方法，即“正確把握好國(guó)家和人民群眾希望電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)做什么;正確把握好電力行業(yè)需要電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)做什么;正確把握好電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)能做成什么”。

去年6月，吳新雄履新電監(jiān)會(huì)。年度報(bào)告新增加的內(nèi)容，可以看作其在電監(jiān)會(huì)的“施政方針”。

國(guó)家能源局一位不愿具名的官員說，“電監(jiān)會(huì)近來確實(shí)干了不少事，比如提出重啟直購(gòu)電試點(diǎn)，優(yōu)化電力調(diào)度監(jiān)管，對(duì)爭(zhēng)議廣泛的特高壓建設(shè)提出了獨(dú)立監(jiān)管意見，還研討電力體制改革的要害問題”。

2011年9月，在“智能電網(wǎng)國(guó)際論壇”上，吳新雄公開了評(píng)價(jià)電監(jiān)會(huì)工作的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。其中第二條“要看是否著力推進(jìn)電力體制改革，加快建設(shè)維護(hù)社會(huì)電力市場(chǎng)”，引發(fā)業(yè)界諸多反響。

“不能腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，電監(jiān)會(huì)內(nèi)部人士透露說，吳新雄曾在內(nèi)部會(huì)議上表示，要“少說多做，做好事情才會(huì)有變化，才會(huì)有地位，否則就是唱衰自己”，“做事要找準(zhǔn)關(guān)鍵點(diǎn)，通過關(guān)鍵帶動(dòng)全局”，“看得準(zhǔn)打得狠才能取得良好的監(jiān)管效益”，“有抓有放，抓大放小”。

電監(jiān)會(huì)另一內(nèi)部人士認(rèn)為，電監(jiān)會(huì)這一年的最大成績(jī)，是做了職能定位。歷史上，電力監(jiān)管到底是市場(chǎng)監(jiān)管還是行業(yè)監(jiān)管?電監(jiān)會(huì)核心任務(wù)到底是以監(jiān)管為主，還是以改革、建立電力市場(chǎng)為主?一直爭(zhēng)論不休。

“吳新雄提出了‘六項(xiàng)監(jiān)管、四大服務(wù)、三項(xiàng)改革’，就是對(duì)電監(jiān)會(huì)職能的準(zhǔn)確定位”，電監(jiān)會(huì)一位內(nèi)部人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者介紹說，“有的已經(jīng)有了效果，有的效果還正在體現(xiàn)”。

電監(jiān)會(huì)近期的一個(gè)亮點(diǎn)，是6月初發(fā)布的《西北送華中等四條跨省跨區(qū)通道2011年電能交易價(jià)格監(jiān)管報(bào)告》，明確提出存在的四大問題，點(diǎn)名批評(píng)了兩大電網(wǎng)的亂取費(fèi)問題，“這樣的力度可謂空前，一反常態(tài)”。

“電監(jiān)會(huì)還是老問題，巧媳難為無(wú)米之炊”，上述國(guó)家能源局官員透露，“電監(jiān)會(huì)執(zhí)法一直缺乏抓手，比如其一直想上收電網(wǎng)的調(diào)度權(quán)，但很難成功”。

“成立10年了，你看見電監(jiān)會(huì)處罰過誰(shuí)?電監(jiān)會(huì)的監(jiān)察手段，主要是靠公開監(jiān)管報(bào)告形成的輿論壓力進(jìn)行糾偏”。

幾番沉浮能源部

建國(guó)60年來，中國(guó)的綜合能源主管部門歷經(jīng)“三立三撤”。

新中國(guó)成立伊始，政務(wù)院組建了燃料工業(yè)部，下設(shè)煤炭、電力和石油三大管理總局，對(duì)能源行業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管理;

“一五”計(jì)劃后，中國(guó)能源需求急劇增長(zhǎng)，石油、煤炭、電力部門迅速壯大，“分家”的欲望不斷膨脹。

1955年7月，燃料工業(yè)部被拆解為石油、煤炭、電力三個(gè)部。

1980年，旨在重歸綜合管理的“國(guó)家能源委員會(huì)”成立，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理余秋里領(lǐng)銜;但因該機(jī)構(gòu)和彼時(shí)的國(guó)家計(jì)委職能發(fā)生交叉，而投資、定價(jià)權(quán)在國(guó)家計(jì)委。兩年后，該機(jī)構(gòu)無(wú)疾而終。

1988年，國(guó)家再次進(jìn)行一統(tǒng)能源管理的嘗試。煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部被撤銷，成為正部級(jí)的中國(guó)統(tǒng)配煤炭總公司、中國(guó)石油天然氣總公司和中國(guó)核工業(yè)總公司;同時(shí)，我國(guó)歷史上第一個(gè)、也是惟一的能源部宣告成立。彼時(shí)的能源部長(zhǎng)黃毅誠(chéng)后來寫了《能源部五年》一書，累述其苦。

而能源部受到了幾大能源巨頭反對(duì)。原煤炭部二十幾位部級(jí)老干部聯(lián)名上書，要求恢復(fù)煤炭部;中國(guó)石油天然氣總公司和中國(guó)核工業(yè)總公司也不愿加入能源部。1993年，能源部撤銷，中國(guó)能源管理再回“合久必分”。

1998年，我國(guó)進(jìn)行了第四次行政體制改革，獨(dú)立的煤炭部和電力工業(yè)部被撤銷，煤炭管理權(quán)下放到地方政府，電力管理職能則并入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委;“三桶油”和國(guó)家電力總公司相繼掛牌成立。

自此，中國(guó)能源行業(yè)的管理權(quán)限，散落到大大小小的部門。

隨后，電力行業(yè)開始了10年的體制改革，中國(guó)第一個(gè)能源獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)——電監(jiān)會(huì)在2003年宣告成立;同年，正局級(jí)的國(guó)家發(fā)改委能源局也宣告成立。和電監(jiān)會(huì)一樣，業(yè)界對(duì)其的非議和爭(zhēng)執(zhí)從未停息。

2005年，在煤荒、電荒、油荒的輪番轟炸下，中國(guó)能源問題在高層得到空前重視，溫家寶總理親任組長(zhǎng)的“國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組”宣告成立;下設(shè)的能源辦，主任由時(shí)任國(guó)家發(fā)改委主任的馬凱擔(dān)任。而業(yè)界認(rèn)為，該能源辦“主要是在一些重大問題上和宏觀問題上起草政策，提出建議”。

彼時(shí)，中國(guó)能源業(yè)界上下已經(jīng)意識(shí)到，再將能源作為一個(gè)工業(yè)行業(yè)部門進(jìn)行管理的思路行不通，能源管理體制走向集中又成共識(shí)。

到2008年，發(fā)改委能源局升格為國(guó)家能源局;2010年1月，國(guó)家能源委再次設(shè)立，成為目前中國(guó)最高規(guī)格的能源機(jī)構(gòu)，使得中國(guó)能源管理又一次行進(jìn)在走向集中的路上。

對(duì)國(guó)家能源局而言，也面臨和電監(jiān)會(huì)一樣的某種尷尬。雖然其整合了原發(fā)改委能源局、國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國(guó)防科工委的能源管理職能，可在能源價(jià)格管理上，卻只有建議權(quán)。

國(guó)家能源局前局長(zhǎng)張國(guó)寶曾于2009年的全國(guó)能源工作會(huì)議上坦言，國(guó)家能源局要掌管全國(guó)能源工作面臨重重困難，能源局缺乏實(shí)施行業(yè)管理的手段和資源。

相對(duì)于其他大部門，能源行業(yè)中有不少大型央企，這些央企的資產(chǎn)保值增值由國(guó)資委負(fù)責(zé)，高層管理人員由組織部門任免。

國(guó)家發(fā)改委能源研究所一專家也坦言，“國(guó)家能源局和原來的發(fā)改委能源局，變化不太大。”

分久必合?

近期，整合能源系統(tǒng)，重啟大部制的呼聲，在業(yè)界和網(wǎng)路上又開始出現(xiàn)。其中，最為流行的說法是，今后將成立大能源部。而能源監(jiān)管體制，則有兩種說法，一是在大能源部下設(shè)立若干專業(yè)司局負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管，即實(shí)行“政監(jiān)合一”的體制;二是在大能源部外，單設(shè)能源監(jiān)管委員會(huì)，即“政監(jiān)分離”。

“成立政監(jiān)分離的大能源局和大能監(jiān)委，這個(gè)說法在今年二三月時(shí)很盛行”，電監(jiān)會(huì)一位官員對(duì)記者表示，這不過是他“聽到的幾種說法和議論之一”。

“實(shí)行能源大部制改革，歷屆政府換屆時(shí)都有呼聲;而上一屆和本屆的呼聲最高。”一位能源界人士稱。

記者了解到，2012年6月30日，中國(guó)能源研究會(huì)召開了一次“比較高級(jí)別”的內(nèi)部會(huì)議，專門研究了“能源管理體制改革”。據(jù)悉，會(huì)議旨在討論“形成內(nèi)部的統(tǒng)一口徑，隨后將相關(guān)報(bào)告上報(bào)有關(guān)政府部門”。

實(shí)際上，關(guān)于此話題的的研究早已開始。作為中國(guó)能源領(lǐng)域內(nèi)研究能源政策和技術(shù)最具影響的學(xué)術(shù)團(tuán)體，中國(guó)能源研究會(huì)從2011年4月份就開始啟動(dòng)了這項(xiàng)研究，參加人員主要包括煤、油、氣、電等方面的研究會(huì)理事成員單位。

“爭(zhēng)論不少，內(nèi)部意見還未達(dá)成一致。”一位與會(huì)者向記者透露，會(huì)上各種觀點(diǎn)分歧不小，“到底報(bào)一個(gè)什么樣的東西上去，對(duì)外怎么去發(fā)布，還沒有達(dá)成一致意見”。

其預(yù)計(jì)，這個(gè)研究匯報(bào)可能要到2012年8月份或10月份才能正式對(duì)外公布，“比原計(jì)劃應(yīng)該是推遲了”。

參與研究的人士表示，他們是民間組織，并不代表政府;但2011年12月17日，該單位組織的“能源管理體制改革中期成果研討會(huì)”上，電監(jiān)會(huì)、工信部、能源局、發(fā)改委等政府部門諸多官員和重要能源央企高層到場(chǎng)。

“根據(jù)我們的研究，是應(yīng)該成立大能源部的。”中國(guó)能源研究會(huì)麾下的“能源政策研究中心”一位專家對(duì)記者表示，“能源問題越來越重要，把能源決策集中在一個(gè)部門，在國(guó)際上是一個(gè)趨勢(shì)”。

政府的邊界

“能源政策研究中心”的專家表示，目前中國(guó)能源管理體制在運(yùn)行主體、管理方式、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面，都存在一些問題，“管理缺位、錯(cuò)位、越位比較普遍”。

以電力行業(yè)為例，現(xiàn)行管理、監(jiān)管體制存在的主要問題包括：政府與市場(chǎng)的分工與邊界沒有真正厘清;政府的管理，并未根據(jù)發(fā)電側(cè)市場(chǎng)發(fā)育成長(zhǎng)程度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，依然有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段的色彩，通過行政審批限制市場(chǎng)準(zhǔn)入，確定上網(wǎng)電價(jià)，并直接對(duì)上網(wǎng)電量進(jìn)行計(jì)劃分配。

此外，電力企業(yè)、特別是電網(wǎng)企業(yè)，還沿襲和承擔(dān)著行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、供電用電監(jiān)察等方面的部分政府職能，影響了電力市場(chǎng)交易的公平性。

相對(duì)于電力系統(tǒng)政府監(jiān)管細(xì)節(jié)的過多過濫，另一重要的能源石油天然氣，還沒有專門的監(jiān)管部門。

長(zhǎng)期研究政府監(jiān)管問題的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員高世楫認(rèn)為，政府監(jiān)管一般分為“經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管”和“社會(huì)性監(jiān)管”兩種類型。經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格、產(chǎn)品和質(zhì)量服務(wù)等等;社會(huì)性監(jiān)管，則涉及安全、衛(wèi)生、環(huán)保和勞動(dòng)關(guān)系等眾多領(lǐng)域。

中國(guó)政府部門較重視經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，即所謂的項(xiàng)目審批等;而社會(huì)性監(jiān)管則相對(duì)欠缺。“現(xiàn)行能源管理體制的問題，似乎也可以歸結(jié)為，有些該管的沒有管起來，有些不該管的管得多”。

“有人愿意從國(guó)外買石油回來，就應(yīng)該允許他在國(guó)內(nèi)賣”，高世楫表示，國(guó)家應(yīng)該在包括石油和石油制品在內(nèi)的能源產(chǎn)品進(jìn)口方面擴(kuò)大開放，如果有目前油氣企業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)的資本進(jìn)入能源產(chǎn)業(yè)，特別是愿意從事能源開采和進(jìn)有口貿(mào)易，就應(yīng)該允許它們可以去做。

“全球能源需求會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，會(huì)要形成不充分競(jìng)爭(zhēng)但統(tǒng)一的全球市場(chǎng)，這是我們考慮我國(guó)未來能源問題的最重要外部環(huán)境”，“從國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展來看，單靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)滿足不了能源需求，要放開市場(chǎng)。全球能源生產(chǎn)、交易和運(yùn)輸構(gòu)成的全球能源體系會(huì)形成影響我國(guó)的能源價(jià)格，這也會(huì)影響我國(guó)未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。

高世楫認(rèn)為，在我國(guó)汽車普及程度很不高的情況下，一定要盡快建立國(guó)內(nèi)價(jià)格隨著國(guó)際石油價(jià)格調(diào)整的機(jī)制，不然政府因?yàn)槟茉磧r(jià)格扭曲而付出的成本、所背的財(cái)政包袱會(huì)越來越重。越到后面，油價(jià)扭曲造成的不公平造成會(huì)越大，調(diào)整起來更困難。“要把價(jià)格機(jī)制搞對(duì)，才能把價(jià)格搞對(duì)”。

“在行政管理學(xué)當(dāng)中，是沒有大部制這種說法的。部門大小是根據(jù)職能要求來的。這里說的“大”有特定的語(yǔ)境，是指政府部門職能的橫向綜合，使政府效率更高”，高世楫這樣解釋大部制的含義。

“政府管理體制問題首先是政府職能定位問題”，高世楫認(rèn)為，考慮現(xiàn)存能源體制改革，首先要弄清一個(gè)開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府到底在能源領(lǐng)域扮演什么角色。定位清楚了，其他改革才有方向。

國(guó)家能源局一官員認(rèn)為，改革應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)關(guān)鍵問題，“一是在快速工業(yè)化過程中，能源需求迅速增長(zhǎng)，要確保能源產(chǎn)業(yè)支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展;此外，在這個(gè)過程中，還面臨政府管理行為的問題，即管什么和怎么管”。

“比如電力的準(zhǔn)入，政府要管的建電廠對(duì)環(huán)境的影響，而不是管對(duì)方有沒有資格去建電廠，建電廠后能不能掙到錢。”該能源局官員說，“《行政許可法》里說得很清楚，企業(yè)自己能解決的，就自己解決，市場(chǎng)能解決的，政府就不要干預(yù);只有市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)失去支配力的時(shí)候，影響競(jìng)爭(zhēng)秩序，政府才該介入監(jiān)管。”

“只要定位準(zhǔn)確、權(quán)責(zé)一致，問責(zé)嚴(yán)格，大部制還是小部制其實(shí)關(guān)系不大”。未來的大能源部“叫什么都無(wú)所謂，關(guān)鍵問題在于政府要轉(zhuǎn)變職能，搞依法行政、透明行政、必須有問責(zé)機(jī)制”。

有電監(jiān)會(huì)有關(guān)官員和相關(guān)能源學(xué)者都曾表示，政監(jiān)合一的能源管理體制可以作為過渡模式，政監(jiān)分開是發(fā)展方向。對(duì)此，高世楫表示認(rèn)同。成立能源部和能源監(jiān)管委員會(huì)，肯定是有利于系統(tǒng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決能源問題。至于到底是政監(jiān)分離，還是政監(jiān)合一，視當(dāng)時(shí)的總體法治環(huán)境和政府能力而定。

“政府要有作為，但不能亂作為;政府行為準(zhǔn)則，就是法治，具體講就是落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，但這個(gè)目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)”，高世楫表示，“中國(guó)能源管理體制，是需要?jiǎng)哟笫中g(shù)”，但絕不是通過實(shí)行一個(gè)大部制就能徹底解決的課題。