中國的綜合能源主管部門歷經(jīng)“三立三撤”;如今，重建一個大能源管理機構(gòu)的呼聲再起
在中國，涉及能源政策和管理的政府部門有多少?
國家能源委、國家發(fā)改委、國家能源局、國家電監(jiān)會、水利部、國土資源部、環(huán)保部、國家安監(jiān)總局、商務(wù)部、國資委、鐵道部、交通部、科技部、農(nóng)業(yè)部……數(shù)不勝數(shù)。
自1993年能源部撤銷后，中國再未建立一個強勢有效的大能源管理機構(gòu)。2008年行政體制改革，升格為副部級的國家能源局，一度被業(yè)界寄予厚望。前任國家能源局局長張國寶曾對外坦言，能源局缺乏實施行業(yè)管理的手段和資源，如中國能源中最重要的煤炭，“六證”一個也不歸其管。
而中國能源系統(tǒng)首個獨立監(jiān)察機構(gòu)電監(jiān)會，因沒有獲得完整的電力監(jiān)管職能，尤其是價格和投資兩項核心職能，角色有些尷尬。
成立大能源部的呼聲一直未斷，可因牽涉復雜的重構(gòu)和人員調(diào)整，始終未能成行。
電監(jiān)會一年間
7月5日下午，2012年電監(jiān)工作座談會在京召開，電監(jiān)會主席吳新雄主持了會議;和往年一樣，新的《電力監(jiān)管年度報告》也掛上了國家電監(jiān)會官網(wǎng)的主頁。
細心人發(fā)現(xiàn)，今年的監(jiān)管報告和往年“略有不同”。
比如，報告首次增加了對電力監(jiān)管基本理念的闡述，即“依法依規(guī)、公平公正、服務(wù)大局、監(jiān)管為民”。
《報告》中還提到了電力監(jiān)管的基本方法，即“正確把握好國家和人民群眾希望電力監(jiān)管機構(gòu)做什么;正確把握好電力行業(yè)需要電力監(jiān)管機構(gòu)做什么;正確把握好電力監(jiān)管機構(gòu)能做成什么”。
去年6月，吳新雄履新電監(jiān)會。年度報告新增加的內(nèi)容，可以看作其在電監(jiān)會的“施政方針”。
國家能源局一位不愿具名的官員說，“電監(jiān)會近來確實干了不少事，比如提出重啟直購電試點，優(yōu)化電力調(diào)度監(jiān)管，對爭議廣泛的特高壓建設(shè)提出了獨立監(jiān)管意見，還研討電力體制改革的要害問題”。
2011年9月，在“智能電網(wǎng)國際論壇”上，吳新雄公開了評價電監(jiān)會工作的三項標準。其中第二條“要看是否著力推進電力體制改革，加快建設(shè)維護社會電力市場”，引發(fā)業(yè)界諸多反響。
“不能腳踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，電監(jiān)會內(nèi)部人士透露說，吳新雄曾在內(nèi)部會議上表示，要“少說多做，做好事情才會有變化，才會有地位，否則就是唱衰自己”，“做事要找準關(guān)鍵點，通過關(guān)鍵帶動全局”，“看得準打得狠才能取得良好的監(jiān)管效益”，“有抓有放，抓大放小”。
電監(jiān)會另一內(nèi)部人士認為，電監(jiān)會這一年的最大成績，是做了職能定位。歷史上，電力監(jiān)管到底是市場監(jiān)管還是行業(yè)監(jiān)管?電監(jiān)會核心任務(wù)到底是以監(jiān)管為主，還是以改革、建立電力市場為主?一直爭論不休。
“吳新雄提出了‘六項監(jiān)管、四大服務(wù)、三項改革’，就是對電監(jiān)會職能的準確定位”，電監(jiān)會一位內(nèi)部人士對《財經(jīng)國家周刊》記者介紹說，“有的已經(jīng)有了效果，有的效果還正在體現(xiàn)”。
電監(jiān)會近期的一個亮點，是6月初發(fā)布的《西北送華中等四條跨省跨區(qū)通道2011年電能交易價格監(jiān)管報告》，明確提出存在的四大問題，點名批評了兩大電網(wǎng)的亂取費問題，“這樣的力度可謂空前，一反常態(tài)”。
“電監(jiān)會還是老問題，巧媳難為無米之炊”，上述國家能源局官員透露，“電監(jiān)會執(zhí)法一直缺乏抓手，比如其一直想上收電網(wǎng)的調(diào)度權(quán)，但很難成功”。
“成立10年了，你看見電監(jiān)會處罰過誰?電監(jiān)會的監(jiān)察手段，主要是靠公開監(jiān)管報告形成的輿論壓力進行糾偏”。
幾番沉浮能源部
建國60年來，中國的綜合能源主管部門歷經(jīng)“三立三撤”。
新中國成立伊始，政務(wù)院組建了燃料工業(yè)部，下設(shè)煤炭、電力和石油三大管理總局，對能源行業(yè)實行統(tǒng)一管理;
“一五”計劃后，中國能源需求急劇增長，石油、煤炭、電力部門迅速壯大，“分家”的欲望不斷膨脹。
1955年7月，燃料工業(yè)部被拆解為石油、煤炭、電力三個部。
1980年，旨在重歸綜合管理的“國家能源委員會”成立，時任國務(wù)院副總理余秋里領(lǐng)銜;但因該機構(gòu)和彼時的國家計委職能發(fā)生交叉，而投資、定價權(quán)在國家計委。兩年后，該機構(gòu)無疾而終。
1988年，國家再次進行一統(tǒng)能源管理的嘗試。煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部被撤銷，成為正部級的中國統(tǒng)配煤炭總公司、中國石油天然氣總公司和中國核工業(yè)總公司;同時，我國歷史上第一個、也是惟一的能源部宣告成立。彼時的能源部長黃毅誠后來寫了《能源部五年》一書，累述其苦。
而能源部受到了幾大能源巨頭反對。原煤炭部二十幾位部級老干部聯(lián)名上書，要求恢復煤炭部;中國石油天然氣總公司和中國核工業(yè)總公司也不愿加入能源部。1993年，能源部撤銷，中國能源管理再回“合久必分”。
1998年，我國進行了第四次行政體制改革，獨立的煤炭部和電力工業(yè)部被撤銷，煤炭管理權(quán)下放到地方政府，電力管理職能則并入國家經(jīng)貿(mào)委;“三桶油”和國家電力總公司相繼掛牌成立。
自此，中國能源行業(yè)的管理權(quán)限，散落到大大小小的部門。
隨后，電力行業(yè)開始了10年的體制改革，中國第一個能源獨立監(jiān)察機構(gòu)——電監(jiān)會在2003年宣告成立;同年，正局級的國家發(fā)改委能源局也宣告成立。和電監(jiān)會一樣，業(yè)界對其的非議和爭執(zhí)從未停息。
2005年，在煤荒、電荒、油荒的輪番轟炸下，中國能源問題在高層得到空前重視，溫家寶總理親任組長的“國家能源領(lǐng)導小組”宣告成立;下設(shè)的能源辦，主任由時任國家發(fā)改委主任的馬凱擔任。而業(yè)界認為，該能源辦“主要是在一些重大問題上和宏觀問題上起草政策，提出建議”。
彼時，中國能源業(yè)界上下已經(jīng)意識到，再將能源作為一個工業(yè)行業(yè)部門進行管理的思路行不通，能源管理體制走向集中又成共識。
到2008年，發(fā)改委能源局升格為國家能源局;2010年1月，國家能源委再次設(shè)立，成為目前中國最高規(guī)格的能源機構(gòu)，使得中國能源管理又一次行進在走向集中的路上。
對國家能源局而言，也面臨和電監(jiān)會一樣的某種尷尬。雖然其整合了原發(fā)改委能源局、國家能源領(lǐng)導小組辦公室和國防科工委的能源管理職能，可在能源價格管理上，卻只有建議權(quán)。
國家能源局前局長張國寶曾于2009年的全國能源工作會議上坦言，國家能源局要掌管全國能源工作面臨重重困難，能源局缺乏實施行業(yè)管理的手段和資源。
相對于其他大部門，能源行業(yè)中有不少大型央企，這些央企的資產(chǎn)保值增值由國資委負責，高層管理人員由組織部門任免。
國家發(fā)改委能源研究所一專家也坦言，“國家能源局和原來的發(fā)改委能源局，變化不太大。”
分久必合?
近期，整合能源系統(tǒng)，重啟大部制的呼聲，在業(yè)界和網(wǎng)路上又開始出現(xiàn)。其中，最為流行的說法是，今后將成立大能源部。而能源監(jiān)管體制，則有兩種說法，一是在大能源部下設(shè)立若干專業(yè)司局負責行業(yè)監(jiān)管，即實行“政監(jiān)合一”的體制;二是在大能源部外，單設(shè)能源監(jiān)管委員會，即“政監(jiān)分離”。
“成立政監(jiān)分離的大能源局和大能監(jiān)委，這個說法在今年二三月時很盛行”，電監(jiān)會一位官員對記者表示，這不過是他“聽到的幾種說法和議論之一”。
“實行能源大部制改革，歷屆政府換屆時都有呼聲;而上一屆和本屆的呼聲最高。”一位能源界人士稱。
記者了解到，2012年6月30日，中國能源研究會召開了一次“比較高級別”的內(nèi)部會議，專門研究了“能源管理體制改革”。據(jù)悉，會議旨在討論“形成內(nèi)部的統(tǒng)一口徑，隨后將相關(guān)報告上報有關(guān)政府部門”。
實際上，關(guān)于此話題的的研究早已開始。作為中國能源領(lǐng)域內(nèi)研究能源政策和技術(shù)最具影響的學術(shù)團體，中國能源研究會從2011年4月份就開始啟動了這項研究，參加人員主要包括煤、油、氣、電等方面的研究會理事成員單位。
“爭論不少，內(nèi)部意見還未達成一致。”一位與會者向記者透露，會上各種觀點分歧不小，“到底報一個什么樣的東西上去，對外怎么去發(fā)布，還沒有達成一致意見”。
其預(yù)計，這個研究匯報可能要到2012年8月份或10月份才能正式對外公布，“比原計劃應(yīng)該是推遲了”。
參與研究的人士表示，他們是民間組織，并不代表政府;但2011年12月17日，該單位組織的“能源管理體制改革中期成果研討會”上，電監(jiān)會、工信部、能源局、發(fā)改委等政府部門諸多官員和重要能源央企高層到場。
“根據(jù)我們的研究，是應(yīng)該成立大能源部的。”中國能源研究會麾下的“能源政策研究中心”一位專家對記者表示，“能源問題越來越重要，把能源決策集中在一個部門，在國際上是一個趨勢”。
政府的邊界
“能源政策研究中心”的專家表示，目前中國能源管理體制在運行主體、管理方式、管理機構(gòu)設(shè)置等方面，都存在一些問題，“管理缺位、錯位、越位比較普遍”。
以電力行業(yè)為例，現(xiàn)行管理、監(jiān)管體制存在的主要問題包括：政府與市場的分工與邊界沒有真正厘清;政府的管理，并未根據(jù)發(fā)電側(cè)市場發(fā)育成長程度進行相應(yīng)調(diào)整，依然有計劃經(jīng)濟手段的色彩，通過行政審批限制市場準入，確定上網(wǎng)電價，并直接對上網(wǎng)電量進行計劃分配。
此外，電力企業(yè)、特別是電網(wǎng)企業(yè)，還沿襲和承擔著行業(yè)技術(shù)標準、供電用電監(jiān)察等方面的部分政府職能，影響了電力市場交易的公平性。
相對于電力系統(tǒng)政府監(jiān)管細節(jié)的過多過濫，另一重要的能源石油天然氣，還沒有專門的監(jiān)管部門。
長期研究政府監(jiān)管問題的國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員高世楫認為，政府監(jiān)管一般分為“經(jīng)濟性監(jiān)管”和“社會性監(jiān)管”兩種類型。經(jīng)濟性監(jiān)管，包括市場準入、產(chǎn)品和服務(wù)價格、產(chǎn)品和質(zhì)量服務(wù)等等;社會性監(jiān)管，則涉及安全、衛(wèi)生、環(huán)保和勞動關(guān)系等眾多領(lǐng)域。
中國政府部門較重視經(jīng)濟性監(jiān)管，即所謂的項目審批等;而社會性監(jiān)管則相對欠缺。“現(xiàn)行能源管理體制的問題，似乎也可以歸結(jié)為，有些該管的沒有管起來，有些不該管的管得多”。
“有人愿意從國外買石油回來，就應(yīng)該允許他在國內(nèi)賣”，高世楫表示，國家應(yīng)該在包括石油和石油制品在內(nèi)的能源產(chǎn)品進口方面擴大開放，如果有目前油氣企業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)的資本進入能源產(chǎn)業(yè)，特別是愿意從事能源開采和進有口貿(mào)易，就應(yīng)該允許它們可以去做。
“全球能源需求會持續(xù)增長，會要形成不充分競爭但統(tǒng)一的全球市場，這是我們考慮我國未來能源問題的最重要外部環(huán)境”，“從國家長期發(fā)展來看，單靠國內(nèi)生產(chǎn)滿足不了能源需求，要放開市場。全球能源生產(chǎn)、交易和運輸構(gòu)成的全球能源體系會形成影響我國的能源價格，這也會影響我國未來社會經(jīng)濟發(fā)展”。
高世楫認為，在我國汽車普及程度很不高的情況下，一定要盡快建立國內(nèi)價格隨著國際石油價格調(diào)整的機制，不然政府因為能源價格扭曲而付出的成本、所背的財政包袱會越來越重。越到后面，油價扭曲造成的不公平造成會越大，調(diào)整起來更困難。“要把價格機制搞對，才能把價格搞對”。
“在行政管理學當中，是沒有大部制這種說法的。部門大小是根據(jù)職能要求來的。這里說的“大”有特定的語境，是指政府部門職能的橫向綜合，使政府效率更高”，高世楫這樣解釋大部制的含義。
“政府管理體制問題首先是政府職能定位問題”，高世楫認為，考慮現(xiàn)存能源體制改革，首先要弄清一個開放的市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府到底在能源領(lǐng)域扮演什么角色。定位清楚了，其他改革才有方向。
國家能源局一官員認為，改革應(yīng)當考慮兩個關(guān)鍵問題，“一是在快速工業(yè)化過程中，能源需求迅速增長，要確保能源產(chǎn)業(yè)支撐經(jīng)濟增長和社會發(fā)展;此外，在這個過程中，還面臨政府管理行為的問題，即管什么和怎么管”。
“比如電力的準入，政府要管的建電廠對環(huán)境的影響，而不是管對方有沒有資格去建電廠，建電廠后能不能掙到錢。”該能源局官員說，“《行政許可法》里說得很清楚，企業(yè)自己能解決的，就自己解決，市場能解決的，政府就不要干預(yù);只有市場失靈，市場失去支配力的時候，影響競爭秩序，政府才該介入監(jiān)管。”
“只要定位準確、權(quán)責一致，問責嚴格，大部制還是小部制其實關(guān)系不大”。未來的大能源部“叫什么都無所謂，關(guān)鍵問題在于政府要轉(zhuǎn)變職能，搞依法行政、透明行政、必須有問責機制”。
有電監(jiān)會有關(guān)官員和相關(guān)能源學者都曾表示，政監(jiān)合一的能源管理體制可以作為過渡模式，政監(jiān)分開是發(fā)展方向。對此，高世楫表示認同。成立能源部和能源監(jiān)管委員會，肯定是有利于系統(tǒng)長遠的解決能源問題。至于到底是政監(jiān)分離，還是政監(jiān)合一，視當時的總體法治環(huán)境和政府能力而定。
“政府要有作為，但不能亂作為;政府行為準則，就是法治，具體講就是落實《全面推進依法行政實施綱要》，但這個目標任重而道遠”，高世楫表示，“中國能源管理體制，是需要動大手術(shù)”，但絕不是通過實行一個大部制就能徹底解決的課題。
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