電改爭(zhēng)議不斷 政府、電網(wǎng)公司想法各不同

電改已經(jīng)走過了10個(gè)年頭，但是至今電改的路徑仍備受爭(zhēng)議。

2012年年底，部分發(fā)電公司和國家電網(wǎng)都在舉行電改10周年(也即公司成立10周年)的慶?；顒?dòng)。同時(shí)，專家們一整年都在探討電改的成績(jī)和缺陷，為可能的再次改革出謀劃策。

改革的信息一再被釋放出來，而經(jīng)過10年改革的漫漫長(zhǎng)路，電力行業(yè)的情況已今非昔比。一方面電力行業(yè)取得了非常大的成績(jī)，另一方面也積累了許多矛盾，迫切需要調(diào)整以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景。

廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)認(rèn)為，電力行業(yè)面臨的形勢(shì)已經(jīng)與此前大不一樣，需要重新調(diào)整電力體制改革的思路，保證電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保證電力企業(yè)的效率。

電力行業(yè)糾結(jié)成績(jī)單

電力體制改革，都要從2002年的電改“5號(hào)文”說起。2002年國務(wù)院下發(fā)的《電力體制改革方案》，被稱作電改“5號(hào)文”。

彼時(shí)的“5號(hào)文”，提出政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)五大任務(wù)。

以今天的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照“5號(hào)文”衡量，流行觀點(diǎn)認(rèn)為，改革成果并不突出，呈現(xiàn)出：政企分開不到位、廠網(wǎng)分開不徹底、主輔分離依然壟斷、輸配分開停滯、電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度不獨(dú)立、直購電交易有限、監(jiān)管不力等一系列問題，依然無解。

電監(jiān)會(huì)總工程師孫耀唯在中國社科院主辦的財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略年會(huì)論壇上也表示，電改以來只有廠網(wǎng)分開執(zhí)行得最好。主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)等執(zhí)行得并不好。

不過，2002年以來，從電力投資和滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需電力而言，卻是另一番景象。

國家電力公司在2002年前發(fā)、輸、配、售垂直一體化運(yùn)營，高度壟斷的局面被打破。電網(wǎng)側(cè)沿襲了自然壟斷，但在發(fā)電側(cè)已形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。

2002年全國裝機(jī)3.57億千瓦，而截至2011年底全國發(fā)電裝機(jī)達(dá)到10.56億千瓦，2012年預(yù)計(jì)超過11億千瓦，年均新增發(fā)電裝機(jī)容量7700萬千瓦。

華電集團(tuán)政法部主任陳宗法在一篇文章中總結(jié)說，2002年以來的發(fā)電裝機(jī)年均新增容量，是2002年以前53年平均新增容量的11.6倍。

同時(shí)，我國先后成為世界第一的水電、風(fēng)電、發(fā)電量大國，實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)電力供需平衡，解決了電力缺口問題，電網(wǎng)建設(shè)也取得了進(jìn)步。

所以說從不同的角度觀察，對(duì)電改10年往往會(huì)得出不同甚至截然相反的結(jié)論。而電力行業(yè)本身也有著諸多怪現(xiàn)狀。

在電力裝機(jī)容量增長(zhǎng)的同時(shí)，2008年以來，隨著煤炭?jī)r(jià)格的上漲，電力企業(yè)連續(xù)虧損，陳宗法稱高峰時(shí)期電力企業(yè)虧損超過900億元，火電投資增幅持續(xù)下滑。

煤電矛盾還造成各地不時(shí)出現(xiàn)電荒，隨著新能源電力的發(fā)展，一些新問題也被認(rèn)為是電力體制改革不徹底所造成的，比如“棄風(fēng)”、“棄光”、并網(wǎng)難等。

隨著電煤市場(chǎng)化改革，煤炭市場(chǎng)逐步市場(chǎng)化運(yùn)行，電力體制改革再次成為輿論焦點(diǎn)。

爭(zhēng)議改革路徑

電力體制需要改革，不然即使在煤電關(guān)系中，也會(huì)隨著煤炭?jī)r(jià)格的波動(dòng)造成新一輪煤電沖突，改革成為共識(shí)。

但在怎么改的問題上，各方卻有著多種意見。林伯強(qiáng)認(rèn)為，電改“5號(hào)文”提出的改革，難以有效推進(jìn)。他表示，有研究者一直在進(jìn)行相關(guān)研究，探討“換種思路”推進(jìn)電力體制改革的可能性。

林伯強(qiáng)評(píng)價(jià)說，別看那么多細(xì)節(jié)，只看如今尚沒有形成真正的電力市場(chǎng)，不能發(fā)揮電力價(jià)格的調(diào)節(jié)作用，就可以判斷電改的成效如何了。

而大部分專家則認(rèn)可電改“5號(hào)文”的思路，認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)沿著市場(chǎng)化方向推動(dòng)電力體制改革。國家發(fā)改委在關(guān)于電煤市場(chǎng)化改革答記者問時(shí)，稱“下一步還要抓緊研究涉及面廣、影響大的電價(jià)形成機(jī)制和電力體制改革、煤炭期貨市場(chǎng)建設(shè)及鐵路電煤運(yùn)輸市場(chǎng)化改革等重大問題，成熟以后適時(shí)推進(jìn)，逐步從根本上理順煤電關(guān)系”。

顯然，電力體制改革也已經(jīng)在下一步改革議程中。歸納起來，一種觀點(diǎn)是要繼續(xù)加快深化電力體制改革，實(shí)行輸配分開、電網(wǎng)調(diào)度獨(dú)立，建立獨(dú)立、公開、受監(jiān)管的“輸配電價(jià)”制度。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，要立足國情，不照搬國外模式，反對(duì)以全面拆分和私有化為導(dǎo)向的改革，堅(jiān)持“輸配電一體化、電網(wǎng)調(diào)度一體化”，加強(qiáng)監(jiān)管。

國務(wù)院政策研究室副司長(zhǎng)范必發(fā)文呼吁說，有必要啟動(dòng)新一輪電力體制改革。能源研究會(huì)則就具體方案選擇開列了諸多路徑，以避免改革阻力，以增量改革逐步推動(dòng)電力體制改革。

不過，就2013年電力體制改革的前景，目前仍沒有定論。大用戶直購電、發(fā)電成本監(jiān)管等則已由電監(jiān)會(huì)默默推動(dòng)。

直購電一旦占到社會(huì)用電量的一定比例，也將改變目前電力格局。如果2013年電力體制改革會(huì)重新啟動(dòng)，那將不是2013年一年的事情，將關(guān)乎未來電力發(fā)展的趨勢(shì)。

輸、配電能不能分?

電改十年，容易的都改了，沒改的都是難啃的“硬骨頭”。圍繞鐵板一塊的國家電網(wǎng)，許多人就像對(duì)待一位手術(shù)臺(tái)上的重病患者一樣，與醫(yī)生沾點(diǎn)邊的都手里捏著把手術(shù)刀，但如何手術(shù)，其實(shí)他們心里并沒底。

“5號(hào)文件”的一個(gè)基本思路是對(duì)中國電力行業(yè)實(shí)行產(chǎn)業(yè)流程的縱向拆分，在發(fā)電、輸電、配電、電力輔業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)分別打造獨(dú)立的市場(chǎng)主體，形成多元競(jìng)爭(zhēng)格局。在廠網(wǎng)分開、主輔分離之后，人們不約而同將目光齊刷刷地鎖定輸配分開。但現(xiàn)實(shí)中的難題，卻超乎當(dāng)初電改設(shè)計(jì)者的想像。

電網(wǎng)壟斷有其自然屬性?

所謂輸配分開，就是將輸電和配電環(huán)節(jié)從資產(chǎn)、財(cái)務(wù)和人事上分拆，輸電環(huán)節(jié)由電網(wǎng)管理，而售電環(huán)節(jié)，將把地方供電局改組為多個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，再輔之以購電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)行下放地方。未來電力改革是堅(jiān)持輸配分開，還是輸配一體，加強(qiáng)中間監(jiān)管?國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞在《中國電力與能源》一書中首次公開表態(tài)，認(rèn)為“應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”。有關(guān)電網(wǎng)自然壟斷屬性的概念被頻頻提起。

國家電網(wǎng)公司發(fā)展策劃部副主任張正陵說，當(dāng)初設(shè)計(jì)無非想在電力市場(chǎng)形成多個(gè)買方，多個(gè)賣方。改革是為降低電力供應(yīng)成本，讓百姓用到更低價(jià)格的電，然后就是提高效率，提高電力系統(tǒng)的安全。

“但輸配分離的目標(biāo)是什么?我認(rèn)為，輸配分開恰恰會(huì)提高電力成本，也不會(huì)解決電力中間成本問題?，F(xiàn)在無非是想把電網(wǎng)運(yùn)行的成本透明化，我不反對(duì)。但電力物理壟斷是不可避免的，如果打破這個(gè)壟斷一定是低效率。而且，不可能形成多個(gè)賣方。如，在北京西城區(qū)，只會(huì)有一個(gè)西城區(qū)供電公司。我們不認(rèn)為電網(wǎng)不透明，缺少監(jiān)管。電監(jiān)會(huì)要求我們所有做的，我們都做到了。如果指責(zé)電網(wǎng)不透明，矛頭應(yīng)指向監(jiān)管者，而不是被監(jiān)管者。”張正陵說。

一位不愿透露姓名的大型發(fā)電集團(tuán)人士說，按過去設(shè)計(jì)輸配分開，搞大用戶直購電試點(diǎn)，但現(xiàn)在看來難度很大。國家電網(wǎng)想搞成全國一兩張網(wǎng)。如，山西的電力現(xiàn)在只能上國網(wǎng)，而輸配分開后可以選擇上哪個(gè)網(wǎng)。輸電是壟斷的，但幾個(gè)省交界的電廠可以有選擇。

談到對(duì)輸配分開的看法，山東電力集團(tuán)發(fā)展策劃部規(guī)劃一處處長(zhǎng)牟宏說，電網(wǎng)是一個(gè)整體，不同電壓等級(jí)需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，就像一家中有總閘和開關(guān)。必須統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)劃是要各級(jí)電網(wǎng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，否則電網(wǎng)安全運(yùn)營與運(yùn)營效率有問題。

對(duì)此，湖南省電力公司交易中心主任李湘祁也表示，他不認(rèn)為是電力壟斷市場(chǎng)，而是一體化經(jīng)營。“我們沒有用壟斷做一件壞事，如果說電網(wǎng)壟斷了市場(chǎng)，但也壟斷了所有風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)了更多責(zé)任。用電緊張時(shí)，發(fā)電企業(yè)可以停機(jī)，要求政府漲價(jià)。而一旦停電，所有矛盾全部集中到電網(wǎng)公司。去年，湖南就出現(xiàn)農(nóng)民因停電，來砸變電站的事。”

李湘祁說，對(duì)于輸配分開，政府與電網(wǎng)有不同想法。在發(fā)達(dá)地區(qū)，政府愿意分開，因?yàn)榕潆娪行б?。但在湖南中部或西部困難地區(qū)，邊遠(yuǎn)地區(qū)配電需要城市中心地區(qū)給予補(bǔ)貼，如果邊遠(yuǎn)地區(qū)獨(dú)立配電，連生存都有問題，談何保障居民用電。電監(jiān)會(huì)此前調(diào)研發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)可以，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)不可行。輸電簡(jiǎn)單多了，真正困難矛盾都在配電環(huán)節(jié)，電費(fèi)難收，服務(wù)難搞。

輸配分開初期設(shè)計(jì)過于理想化?

現(xiàn)實(shí)表明，電力體制改革不是一蹴而就的事，尤其是在當(dāng)前整個(gè)電力供應(yīng)依然緊張，電力企業(yè)經(jīng)營普遍困難之時(shí)。電力體制改革要服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，不能就電力行業(yè)說電力。容易改的都改了，現(xiàn)在剩下都是難改的東西。許多人開始懷疑當(dāng)初電改路線設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

湖南省電力公司副總經(jīng)理王平認(rèn)為，電改有些設(shè)計(jì)在中國過于超前，當(dāng)前并不具備輸配分開的條件。目前，國網(wǎng)承擔(dān)了大量社會(huì)責(zé)任，如農(nóng)網(wǎng)改造是賠錢的，一旦交給市場(chǎng)化公司運(yùn)作，可以不會(huì)去積極履行社會(huì)責(zé)任，而政府可能根本管不了這些末端企業(yè)。

國家發(fā)展改革委能源研究所原所長(zhǎng)周大地坦言，輸配分開在國際上差別很大，電改當(dāng)時(shí)設(shè)想是，電網(wǎng)只管遠(yuǎn)端輸電，到城市配電分開。但從技術(shù)上講，配電不可能很多家。有些國外配電公司只是一個(gè)營銷公司，設(shè)施還是一家，但推銷的是多家，相當(dāng)于一個(gè)批發(fā)商，多個(gè)零售商。大用戶可能有點(diǎn)選擇，而小用戶用不著選擇。

“我不知道為什么要輸配分開?想解決什么。”周大地說，就目前這種發(fā)電制度，所有發(fā)電公司沒有經(jīng)濟(jì)效益。上級(jí)要求保供，城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)同網(wǎng)同價(jià)。有些農(nóng)村那么遠(yuǎn)，甚至十幾戶也要架電。現(xiàn)在，煤價(jià)變化差異大，如果完全搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在很難做。供電永遠(yuǎn)不短缺是可以的，而現(xiàn)在有時(shí)電力還不夠，怎么可能讓電不上網(wǎng)。“輸配分開原來設(shè)計(jì)太理想化了。如果把電網(wǎng)拆成七八塊，電網(wǎng)間互相調(diào)電又是難協(xié)調(diào)，更亂?，F(xiàn)在的情況是，沒有系統(tǒng)的分析，老想動(dòng)手術(shù)。不能隨便誰出來叫喚，就趕緊改。”

長(zhǎng)沙理工大學(xué)副校長(zhǎng)葉澤認(rèn)為，電力市場(chǎng)是非常特殊的商品市場(chǎng)，不能簡(jiǎn)單套用一般商品市場(chǎng)理論、模式和規(guī)則。電能的產(chǎn)、輸、配和用環(huán)節(jié)具有同時(shí)性，發(fā)電生產(chǎn)能力調(diào)整和用戶需求響應(yīng)的技術(shù)及成本限制，導(dǎo)致電力市場(chǎng)短期均衡不能像一般商品市場(chǎng)一樣完全通過價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)。因此，微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)不能完全有效指導(dǎo)和解釋電力市場(chǎng)。正是由于這個(gè)理論缺陷的存在，使世界各國電力市場(chǎng)呈現(xiàn)多樣性和電力市場(chǎng)改革表現(xiàn)出差異性和復(fù)雜性。

鑒于電力市場(chǎng)在市場(chǎng)主體、交易品種、市場(chǎng)模式和交易規(guī)則等方面的特殊性，葉澤提出借鑒美國模式，搞自然發(fā)育式市場(chǎng)改革。把南方電網(wǎng)和國家電網(wǎng)的幾個(gè)區(qū)網(wǎng)合并，成為國家輸電公司;把配電資產(chǎn)交給地方政府管理，成立省級(jí)供電公司，資產(chǎn)下放給省國資委;把電價(jià)審批權(quán)下放到省級(jí)政府。在這一模式下，國家管政策引導(dǎo)，改不改由省級(jí)政府來決定。把市場(chǎng)主體構(gòu)建起來后，由各地自主選擇，就像內(nèi)蒙古的多邊交易。

到底該不該拆分國家電網(wǎng)?

盡管對(duì)于輸配分開，業(yè)內(nèi)專家有不同看法，但今年4月底，國家電監(jiān)會(huì)政策規(guī)劃部主任、電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任王強(qiáng)公開表示，下一步電力體制改革的工作重點(diǎn)將是“穩(wěn)妥實(shí)行輸配分開”，輸配合一的體制已經(jīng)成為制約各項(xiàng)改革推進(jìn)的主要因素，輸配環(huán)節(jié)的分開工作已正式提上議事日程。

湖南省經(jīng)信委副主任楊曉晉認(rèn)為，從電網(wǎng)來說，在主輔分離的基礎(chǔ)上，配售分開是有必要的，不進(jìn)行輸配分開，就沒有辦法準(zhǔn)確核算電網(wǎng)的真實(shí)成本，也就沒有辦法制定合理的輸配電價(jià)，也就談不上所謂的電價(jià)改革;但由于電網(wǎng)仍處于自然的壟斷地位，市場(chǎng)機(jī)制是下一步改革的核心和關(guān)鍵。

電價(jià)始終是牽動(dòng)電改的牛鼻子，電價(jià)機(jī)制的改革，將左右電改的成敗。日前國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家發(fā)展改革委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開展輸配分開試點(diǎn)”，二是要求“開展競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和輸配電價(jià)改革試點(diǎn)”。

電監(jiān)會(huì)高級(jí)工程師吳疆認(rèn)為，由于改革不到位，目前中國電力行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局顯著失衡。與多元競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)電環(huán)節(jié)相比，集中度過高而透明度不足的電網(wǎng)環(huán)節(jié)由于競(jìng)爭(zhēng)不充分而投入產(chǎn)出效率顯著落后;反過來，由于占據(jù)了過于優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)地位，電網(wǎng)環(huán)節(jié)自身的效率進(jìn)步也受到阻礙。一是市場(chǎng)交易格局不平衡，電網(wǎng)企業(yè)在電廠并網(wǎng)環(huán)節(jié)獨(dú)家買電、而在供電服務(wù)環(huán)節(jié)獨(dú)家賣電，擁有并不對(duì)等的優(yōu)勢(shì)地位，構(gòu)成了對(duì)其他市場(chǎng)主體的不公平競(jìng)爭(zhēng)格局;二是行業(yè)權(quán)力格局不合理，由于調(diào)度交易機(jī)構(gòu)隸屬于電網(wǎng)企業(yè)，調(diào)度指揮、方式安排、信息管理、交易服務(wù)這些重要的公共權(quán)力與公共資源服務(wù)于企業(yè)效益，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員，也阻礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公開有序。

目前在電力交易中，電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)買獨(dú)賣，交易格局明顯失衡，而輸配電業(yè)務(wù)未進(jìn)行獨(dú)立核算，所謂輸配環(huán)節(jié)價(jià)格僅僅是銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)的差價(jià)。這種交易模式，構(gòu)成了對(duì)其他市場(chǎng)主體的不公平競(jìng)爭(zhēng)格局，而且信息不透明限制了外界對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)督與管制，最終不利于電網(wǎng)環(huán)節(jié)的效率提高。因此，在繼續(xù)深化電力體制改革中，應(yīng)注意改進(jìn)電力交易模式與供應(yīng)保障機(jī)制，一是對(duì)輸配電業(yè)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立核算、獨(dú)立定價(jià)，同時(shí)開放各類用戶直接購電，逐步將電網(wǎng)企業(yè)改革為專業(yè)透明的輸配電服務(wù)商、而不再是唯一的購售電市場(chǎng)主體。二是明確地方政府的守土之責(zé)，既然難以放棄電力電量平衡的行政計(jì)劃權(quán)力，自應(yīng)承擔(dān)起電力供應(yīng)保障責(zé)任主體的義務(wù)與責(zé)任。