電改已經走過了10個年頭，但是至今電改的路徑仍備受爭議。
2012年年底，部分發(fā)電公司和國家電網都在舉行電改10周年(也即公司成立10周年)的慶?；顒印Ｍ瑫r，專家們一整年都在探討電改的成績和缺陷，為可能的再次改革出謀劃策。
改革的信息一再被釋放出來，而經過10年改革的漫漫長路，電力行業(yè)的情況已今非昔比。一方面電力行業(yè)取得了非常大的成績，另一方面也積累了許多矛盾，迫切需要調整以適應經濟發(fā)展的前景。
廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強認為，電力行業(yè)面臨的形勢已經與此前大不一樣，需要重新調整電力體制改革的思路，保證電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保證電力企業(yè)的效率。
電力行業(yè)糾結成績單
電力體制改革，都要從2002年的電改“5號文”說起。2002年國務院下發(fā)的《電力體制改革方案》，被稱作電改“5號文”。
彼時的“5號文”，提出政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網五大任務。
以今天的標準對照“5號文”衡量，流行觀點認為，改革成果并不突出，呈現(xiàn)出：政企分開不到位、廠網分開不徹底、主輔分離依然壟斷、輸配分開停滯、電網統(tǒng)購統(tǒng)銷、調度不獨立、直購電交易有限、監(jiān)管不力等一系列問題，依然無解。
電監(jiān)會總工程師孫耀唯在中國社科院主辦的財經戰(zhàn)略年會論壇上也表示，電改以來只有廠網分開執(zhí)行得最好。主輔分離、輸配分開、競價上網等執(zhí)行得并不好。
不過，2002年以來，從電力投資和滿足經濟發(fā)展所需電力而言，卻是另一番景象。
國家電力公司在2002年前發(fā)、輸、配、售垂直一體化運營，高度壟斷的局面被打破。電網側沿襲了自然壟斷，但在發(fā)電側已形成競爭性市場。
2002年全國裝機3.57億千瓦，而截至2011年底全國發(fā)電裝機達到10.56億千瓦，2012年預計超過11億千瓦，年均新增發(fā)電裝機容量7700萬千瓦。
華電集團政法部主任陳宗法在一篇文章中總結說，2002年以來的發(fā)電裝機年均新增容量，是2002年以前53年平均新增容量的11.6倍。
同時，我國先后成為世界第一的水電、風電、發(fā)電量大國，實現(xiàn)了全社會電力供需平衡，解決了電力缺口問題，電網建設也取得了進步。
所以說從不同的角度觀察，對電改10年往往會得出不同甚至截然相反的結論。而電力行業(yè)本身也有著諸多怪現(xiàn)狀。
在電力裝機容量增長的同時，2008年以來，隨著煤炭價格的上漲，電力企業(yè)連續(xù)虧損，陳宗法稱高峰時期電力企業(yè)虧損超過900億元，火電投資增幅持續(xù)下滑。
煤電矛盾還造成各地不時出現(xiàn)電荒，隨著新能源電力的發(fā)展，一些新問題也被認為是電力體制改革不徹底所造成的，比如“棄風”、“棄光”、并網難等。
隨著電煤市場化改革，煤炭市場逐步市場化運行，電力體制改革再次成為輿論焦點。
爭議改革路徑
電力體制需要改革，不然即使在煤電關系中，也會隨著煤炭價格的波動造成新一輪煤電沖突，改革成為共識。
但在怎么改的問題上，各方卻有著多種意見。林伯強認為，電改“5號文”提出的改革，難以有效推進。他表示，有研究者一直在進行相關研究，探討“換種思路”推進電力體制改革的可能性。
林伯強評價說，別看那么多細節(jié)，只看如今尚沒有形成真正的電力市場，不能發(fā)揮電力價格的調節(jié)作用，就可以判斷電改的成效如何了。
而大部分專家則認可電改“5號文”的思路，認為應該繼續(xù)沿著市場化方向推動電力體制改革。國家發(fā)改委在關于電煤市場化改革答記者問時，稱“下一步還要抓緊研究涉及面廣、影響大的電價形成機制和電力體制改革、煤炭期貨市場建設及鐵路電煤運輸市場化改革等重大問題，成熟以后適時推進，逐步從根本上理順煤電關系”。
顯然，電力體制改革也已經在下一步改革議程中。歸納起來，一種觀點是要繼續(xù)加快深化電力體制改革，實行輸配分開、電網調度獨立，建立獨立、公開、受監(jiān)管的“輸配電價”制度。
還有一種觀點認為，要立足國情，不照搬國外模式，反對以全面拆分和私有化為導向的改革，堅持“輸配電一體化、電網調度一體化”，加強監(jiān)管。
國務院政策研究室副司長范必發(fā)文呼吁說，有必要啟動新一輪電力體制改革。能源研究會則就具體方案選擇開列了諸多路徑，以避免改革阻力，以增量改革逐步推動電力體制改革。
不過，就2013年電力體制改革的前景，目前仍沒有定論。大用戶直購電、發(fā)電成本監(jiān)管等則已由電監(jiān)會默默推動。
直購電一旦占到社會用電量的一定比例，也將改變目前電力格局。如果2013年電力體制改革會重新啟動，那將不是2013年一年的事情，將關乎未來電力發(fā)展的趨勢。
輸、配電能不能分?
電改十年，容易的都改了，沒改的都是難啃的“硬骨頭”。圍繞鐵板一塊的國家電網，許多人就像對待一位手術臺上的重病患者一樣，與醫(yī)生沾點邊的都手里捏著把手術刀，但如何手術，其實他們心里并沒底。
“5號文件”的一個基本思路是對中國電力行業(yè)實行產業(yè)流程的縱向拆分，在發(fā)電、輸電、配電、電力輔業(yè)等不同產業(yè)環(huán)節(jié)分別打造獨立的市場主體，形成多元競爭格局。在廠網分開、主輔分離之后，人們不約而同將目光齊刷刷地鎖定輸配分開。但現(xiàn)實中的難題，卻超乎當初電改設計者的想像。
電網壟斷有其自然屬性?
所謂輸配分開，就是將輸電和配電環(huán)節(jié)從資產、財務和人事上分拆，輸電環(huán)節(jié)由電網管理，而售電環(huán)節(jié)，將把地方供電局改組為多個獨立的法人實體，再輔之以購電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網的建設運行下放地方。未來電力改革是堅持輸配分開，還是輸配一體，加強中間監(jiān)管?國家電網公司總經理劉振亞在《中國電力與能源》一書中首次公開表態(tài)，認為“應堅持現(xiàn)有輸配一體化、調度和電網一體化的格局”。有關電網自然壟斷屬性的概念被頻頻提起。
國家電網公司發(fā)展策劃部副主任張正陵說，當初設計無非想在電力市場形成多個買方，多個賣方。改革是為降低電力供應成本，讓百姓用到更低價格的電，然后就是提高效率，提高電力系統(tǒng)的安全。
“但輸配分離的目標是什么?我認為，輸配分開恰恰會提高電力成本，也不會解決電力中間成本問題?，F(xiàn)在無非是想把電網運行的成本透明化，我不反對。但電力物理壟斷是不可避免的，如果打破這個壟斷一定是低效率。而且，不可能形成多個賣方。如，在北京西城區(qū)，只會有一個西城區(qū)供電公司。我們不認為電網不透明，缺少監(jiān)管。電監(jiān)會要求我們所有做的，我們都做到了。如果指責電網不透明，矛頭應指向監(jiān)管者，而不是被監(jiān)管者。”張正陵說。
一位不愿透露姓名的大型發(fā)電集團人士說，按過去設計輸配分開，搞大用戶直購電試點，但現(xiàn)在看來難度很大。國家電網想搞成全國一兩張網。如，山西的電力現(xiàn)在只能上國網，而輸配分開后可以選擇上哪個網。輸電是壟斷的，但幾個省交界的電廠可以有選擇。
談到對輸配分開的看法，山東電力集團發(fā)展策劃部規(guī)劃一處處長牟宏說，電網是一個整體，不同電壓等級需要統(tǒng)一協(xié)調，就像一家中有總閘和開關。必須統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)劃是要各級電網統(tǒng)一協(xié)調發(fā)展，否則電網安全運營與運營效率有問題。
對此，湖南省電力公司交易中心主任李湘祁也表示，他不認為是電力壟斷市場，而是一體化經營。“我們沒有用壟斷做一件壞事，如果說電網壟斷了市場，但也壟斷了所有風險，承擔了更多責任。用電緊張時，發(fā)電企業(yè)可以停機，要求政府漲價。而一旦停電，所有矛盾全部集中到電網公司。去年，湖南就出現(xiàn)農民因停電，來砸變電站的事。”
李湘祁說，對于輸配分開，政府與電網有不同想法。在發(fā)達地區(qū)，政府愿意分開，因為配電有效益。但在湖南中部或西部困難地區(qū)，邊遠地區(qū)配電需要城市中心地區(qū)給予補貼，如果邊遠地區(qū)獨立配電，連生存都有問題，談何保障居民用電。電監(jiān)會此前調研發(fā)現(xiàn)，發(fā)達地區(qū)可以，而欠發(fā)達地區(qū)不可行。輸電簡單多了，真正困難矛盾都在配電環(huán)節(jié)，電費難收，服務難搞。
輸配分開初期設計過于理想化?
現(xiàn)實表明，電力體制改革不是一蹴而就的事，尤其是在當前整個電力供應依然緊張，電力企業(yè)經營普遍困難之時。電力體制改革要服務經濟發(fā)展大局，不能就電力行業(yè)說電力。容易改的都改了，現(xiàn)在剩下都是難改的東西。許多人開始懷疑當初電改路線設計的科學性。
湖南省電力公司副總經理王平認為，電改有些設計在中國過于超前，當前并不具備輸配分開的條件。目前，國網承擔了大量社會責任，如農網改造是賠錢的，一旦交給市場化公司運作，可以不會去積極履行社會責任，而政府可能根本管不了這些末端企業(yè)。
國家發(fā)展改革委能源研究所原所長周大地坦言，輸配分開在國際上差別很大，電改當時設想是，電網只管遠端輸電，到城市配電分開。但從技術上講，配電不可能很多家。有些國外配電公司只是一個營銷公司，設施還是一家，但推銷的是多家，相當于一個批發(fā)商，多個零售商。大用戶可能有點選擇，而小用戶用不著選擇。
“我不知道為什么要輸配分開?想解決什么。”周大地說，就目前這種發(fā)電制度，所有發(fā)電公司沒有經濟效益。上級要求保供，城鄉(xiāng)實現(xiàn)同網同價。有些農村那么遠，甚至十幾戶也要架電?，F(xiàn)在，煤價變化差異大，如果完全搞市場經濟，現(xiàn)在很難做。供電永遠不短缺是可以的，而現(xiàn)在有時電力還不夠，怎么可能讓電不上網。“輸配分開原來設計太理想化了。如果把電網拆成七八塊，電網間互相調電又是難協(xié)調，更亂?，F(xiàn)在的情況是，沒有系統(tǒng)的分析，老想動手術。不能隨便誰出來叫喚，就趕緊改。”
長沙理工大學副校長葉澤認為，電力市場是非常特殊的商品市場，不能簡單套用一般商品市場理論、模式和規(guī)則。電能的產、輸、配和用環(huán)節(jié)具有同時性，發(fā)電生產能力調整和用戶需求響應的技術及成本限制，導致電力市場短期均衡不能像一般商品市場一樣完全通過價格機制實現(xiàn)。因此，微觀經濟學不能完全有效指導和解釋電力市場。正是由于這個理論缺陷的存在，使世界各國電力市場呈現(xiàn)多樣性和電力市場改革表現(xiàn)出差異性和復雜性。
鑒于電力市場在市場主體、交易品種、市場模式和交易規(guī)則等方面的特殊性，葉澤提出借鑒美國模式，搞自然發(fā)育式市場改革。把南方電網和國家電網的幾個區(qū)網合并，成為國家輸電公司;把配電資產交給地方政府管理，成立省級供電公司，資產下放給省國資委;把電價審批權下放到省級政府。在這一模式下，國家管政策引導，改不改由省級政府來決定。把市場主體構建起來后，由各地自主選擇，就像內蒙古的多邊交易。
到底該不該拆分國家電網?
盡管對于輸配分開，業(yè)內專家有不同看法，但今年4月底，國家電監(jiān)會政策規(guī)劃部主任、電力體制改革領導小組辦公室副主任王強公開表示，下一步電力體制改革的工作重點將是“穩(wěn)妥實行輸配分開”，輸配合一的體制已經成為制約各項改革推進的主要因素，輸配環(huán)節(jié)的分開工作已正式提上議事日程。
湖南省經信委副主任楊曉晉認為，從電網來說，在主輔分離的基礎上，配售分開是有必要的，不進行輸配分開，就沒有辦法準確核算電網的真實成本，也就沒有辦法制定合理的輸配電價，也就談不上所謂的電價改革;但由于電網仍處于自然的壟斷地位，市場機制是下一步改革的核心和關鍵。
電價始終是牽動電改的牛鼻子，電價機制的改革，將左右電改的成敗。日前國務院批轉了國家發(fā)展改革委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開展輸配分開試點”，二是要求“開展競價上網和輸配電價改革試點”。
電監(jiān)會高級工程師吳疆認為，由于改革不到位，目前中國電力行業(yè)的競爭格局顯著失衡。與多元競爭的發(fā)電環(huán)節(jié)相比，集中度過高而透明度不足的電網環(huán)節(jié)由于競爭不充分而投入產出效率顯著落后;反過來，由于占據了過于優(yōu)勢的市場地位，電網環(huán)節(jié)自身的效率進步也受到阻礙。一是市場交易格局不平衡，電網企業(yè)在電廠并網環(huán)節(jié)獨家買電、而在供電服務環(huán)節(jié)獨家賣電，擁有并不對等的優(yōu)勢地位，構成了對其他市場主體的不公平競爭格局;二是行業(yè)權力格局不合理，由于調度交易機構隸屬于電網企業(yè)，調度指揮、方式安排、信息管理、交易服務這些重要的公共權力與公共資源服務于企業(yè)效益，既當運動員、又當裁判員，也阻礙了市場競爭的公開有序。
目前在電力交易中，電網企業(yè)獨買獨賣，交易格局明顯失衡，而輸配電業(yè)務未進行獨立核算，所謂輸配環(huán)節(jié)價格僅僅是銷售電價與上網電價的差價。這種交易模式，構成了對其他市場主體的不公平競爭格局，而且信息不透明限制了外界對于電網企業(yè)的監(jiān)督與管制，最終不利于電網環(huán)節(jié)的效率提高。因此，在繼續(xù)深化電力體制改革中，應注意改進電力交易模式與供應保障機制，一是對輸配電業(yè)務進行獨立核算、獨立定價，同時開放各類用戶直接購電，逐步將電網企業(yè)改革為專業(yè)透明的輸配電服務商、而不再是唯一的購售電市場主體。二是明確地方政府的守土之責，既然難以放棄電力電量平衡的行政計劃權力，自應承擔起電力供應保障責任主體的義務與責任。
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