推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革必須搬走“三座大山”

2014年是全面貫徹黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)的第一年，也是完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)鍵年。電力行業(yè)如何全面深化改革，全社會(huì)極為關(guān)注，但認(rèn)識(shí)不盡一致。我認(rèn)為，電力改革要明確改革的核心任務(wù)、核心目標(biāo)，解決影響電力科學(xué)發(fā)展的重大問(wèn)題。

電力改革的核心任務(wù)和目標(biāo)

從現(xiàn)在起到2020年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，在全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)引領(lǐng)下，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)將保持中高速增長(zhǎng)勢(shì)頭。電力工業(yè)面臨保障電力供應(yīng)、提升能源利用效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化等艱巨任務(wù)和重大挑戰(zhàn)。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變電力發(fā)展方式，在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)逐步推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)電力工業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)電力企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)該成為本階段電力改革的核心任務(wù)。電力改革的主管部門(mén)應(yīng)從保證完成這一核心任務(wù)出發(fā)，充分論證各種觀點(diǎn)，制定科學(xué)合理的深化電力改革頂層設(shè)計(jì)方案。

推進(jìn)電力改革要循序漸進(jìn)，有步驟、分階段地推進(jìn)改革，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)改革實(shí)施情況和形勢(shì)變化，與時(shí)俱進(jìn)地完善改革目標(biāo)，調(diào)整改革思路和步驟。本階段電力改革的核心目標(biāo)就是要建立和完善競(jìng)爭(zhēng)有序的電力市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在電力資源配置中的決定性作用，保證電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)提供安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、高效、清潔、低碳的電力供應(yīng)。

為此，本階段電力改革應(yīng)在堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持輸配一體化、調(diào)度電網(wǎng)一體化和城鄉(xiāng)電網(wǎng)一體化，按照開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)、監(jiān)管自然壟斷環(huán)節(jié)的思路，逐步開(kāi)放用戶選擇權(quán)，推進(jìn)發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)和售電側(cè)放開(kāi)，建立健全市場(chǎng)機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)改革。

電力改革要解決三大問(wèn)題

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)電力工業(yè)通過(guò)改革初步形成了發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)格局，整體上促進(jìn)了電力工業(yè)發(fā)展，有力緩解了電力供需緊張，但也面臨著電力資產(chǎn)利用率下降、電力企業(yè)持續(xù)發(fā)展能力弱、供電安全受電煤運(yùn)輸和供應(yīng)制約風(fēng)險(xiǎn)增大、電源清潔化發(fā)展任務(wù)重等問(wèn)題，影響了電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)生上述問(wèn)題的根本原因是電力發(fā)展規(guī)劃管理薄弱、缺乏電力市場(chǎng)機(jī)制和電價(jià)改革嚴(yán)重滯后。這三大問(wèn)題應(yīng)該在本次電力改革中逐步得到解決。

規(guī)劃管理薄弱，電力發(fā)展失去了統(tǒng)一規(guī)劃的引導(dǎo)。眾所周知，電力工業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力的安全、可靠和有效供應(yīng)，是現(xiàn)代社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。落實(shí)國(guó)家能源戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展，是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，對(duì)加快推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，確保“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)完成乃至全面建成小康社會(huì)具有重要的支撐作用。電力發(fā)展規(guī)劃是電力工業(yè)發(fā)展建設(shè)的重要指導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃是電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的根本保證，對(duì)于提高電力工業(yè)發(fā)展質(zhì)量、效率和轉(zhuǎn)型升級(jí)至關(guān)重要。因此，電力工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施是政府宏觀管理的重要內(nèi)容，也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段。

但是，電力工業(yè)政企分開(kāi)后，政府主管部門(mén)作為電力規(guī)劃管理的主體沒(méi)有完全到位，電力規(guī)劃沒(méi)有管住、沒(méi)有管好。表現(xiàn)在電力規(guī)劃的重大問(wèn)題研究、編制程序、審定發(fā)布及滾動(dòng)修訂缺乏規(guī)范化、程序化、透明化的管理機(jī)制，規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性難以保證。項(xiàng)目前期工作缺乏科學(xué)管理機(jī)制，電力項(xiàng)目良性開(kāi)發(fā)秩序、市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和問(wèn)責(zé)制亟待建立。由于統(tǒng)一規(guī)劃?rùn)C(jī)制的缺失，造成電力的無(wú)序發(fā)展，如：電源與電網(wǎng)建設(shè)不同步、不協(xié)調(diào);新建煤電項(xiàng)目與鐵路運(yùn)輸、煤炭供應(yīng)等沒(méi)有協(xié)調(diào)匹配，地區(qū)性煤電運(yùn)緊張問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn);由于風(fēng)電沒(méi)有納入電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，造成風(fēng)電發(fā)展與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，使得部分地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模大大超出電力系統(tǒng)合理消納能力，棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)。《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》預(yù)測(cè)電力需求水平過(guò)低，而調(diào)整的規(guī)劃沒(méi)有公布?！峨娏Πl(fā)展“十一五”規(guī)劃》編制了而沒(méi)有公布，“十二五”時(shí)間已過(guò)三年，《電力發(fā)展“十二五”規(guī)劃》至今仍未公布，突出說(shuō)明電力規(guī)劃管理工作極其薄弱，沒(méi)有發(fā)揮規(guī)劃對(duì)電力項(xiàng)目投資、建設(shè)的指導(dǎo)作用，影響了電力工業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

沒(méi)有建立起電力市場(chǎng)機(jī)制，電力資源配置基本停留在行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式上。電力體制改革已十年有余了，盡管電力投資主體多元化格局已基本形成，但真正的市場(chǎng)機(jī)制并沒(méi)有形成。具體表現(xiàn)在電力投資項(xiàng)目的決策一方面不受?chē)?guó)家規(guī)劃的約束，另一方面作為市場(chǎng)主體的企業(yè)沒(méi)有落實(shí)自主決策權(quán)，而是取決于政府主管部門(mén)帶有很大隨意性的核準(zhǔn)。電力企業(yè)自主投資的決策權(quán)沒(méi)有完全落實(shí)，市場(chǎng)配置資源的決定性作用遠(yuǎn)未得到發(fā)揮。

從2004年以來(lái)電力項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)制的情況看，一些根本性的問(wèn)題并沒(méi)有得到真正解決。原來(lái)審批制的“項(xiàng)目建議書(shū)”、“可行性研究報(bào)告書(shū)”、“開(kāi)工報(bào)告”的審批，時(shí)間長(zhǎng)、效率低。核準(zhǔn)制實(shí)施后，為了不加大企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)協(xié)調(diào)國(guó)家環(huán)保等有關(guān)部門(mén)審核程序的矛盾，除“申請(qǐng)報(bào)告”外，政府主管部門(mén)又增加了電力項(xiàng)目“路條”手續(xù)，從而成了“路條”、“申請(qǐng)報(bào)告”兩個(gè)階段審核，實(shí)質(zhì)內(nèi)容與原來(lái)相比變化不大，無(wú)助于提高企業(yè)投資效率和效益。由于出現(xiàn)項(xiàng)目審批的隨意性，不按科學(xué)程序辦事，以致滋生瀆職與腐敗的空間，給國(guó)家造成資源浪費(fèi)，也無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。電力投資管理模式基本停留在行政審批的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式上。

沒(méi)有建立起電力投資的市場(chǎng)機(jī)制。2002年廠網(wǎng)分開(kāi)以后，由于政府沒(méi)有建立起電力投資的市場(chǎng)機(jī)制，項(xiàng)目前期也缺乏規(guī)范化的管理機(jī)制，因此出現(xiàn)了轟轟烈烈的競(jìng)爭(zhēng)廠址資源的“跑馬圈地”現(xiàn)象。一方面反映前幾年電力供需形勢(shì)趨于緊張的信號(hào)傳導(dǎo)到了電源投資市場(chǎng)，電力市場(chǎng)化改革的導(dǎo)向性作用得到發(fā)揮。另一方面，“跑馬圈地”現(xiàn)象是各投資主體為爭(zhēng)奪未來(lái)的發(fā)展空間和市場(chǎng)空間而引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)的具體體現(xiàn)。發(fā)電企業(yè)有了廠址資源，就可以委托設(shè)計(jì)院開(kāi)展項(xiàng)目前期工作，從初可研做到可研，直至滿足核準(zhǔn)的條件。到此時(shí)，“生米已煮成熟飯”，除了個(gè)別碰了國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策 “紅線”的項(xiàng)目外，一般項(xiàng)目即便存在某些問(wèn)題或不足，再補(bǔ)充做些工作，最后政府主管部門(mén)也都能“核準(zhǔn)”，就是違規(guī)電源項(xiàng)目最終也能得到“正名”而上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)。

由于沒(méi)有市場(chǎng)化的機(jī)制，地方企業(yè)與央企、民企與國(guó)企、內(nèi)外資企業(yè)等不同的投資主體缺乏公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，這在項(xiàng)目資源獲取上表現(xiàn)尤為突出，給企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)和多種經(jīng)濟(jì)成分的健康發(fā)展帶來(lái)了很多困擾。同時(shí)由于缺少市場(chǎng)化機(jī)制的有效激勵(lì)，企業(yè)的利潤(rùn)往往取決于政府的政策，削弱了發(fā)電企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部管理的動(dòng)力，出現(xiàn)盲目的投資現(xiàn)象。

電價(jià)改革嚴(yán)重滯后。電力改革最為核心和敏感的問(wèn)題就是電價(jià)問(wèn)題。2003年，作為電力體制改革的配套方案，國(guó)務(wù)院頒布的《電價(jià)改革方案》(國(guó)辦發(fā)[2003]62號(hào))尚未完全貫徹執(zhí)行。獨(dú)立的輸配電價(jià)還未形成，電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制不健全，電價(jià)還不能反映資源稀缺程度和電力市場(chǎng)供求關(guān)系。特別是“十一五”期間，在煤炭等資源類(lèi)產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲的推動(dòng)下，電價(jià)不僅不能反映資源稀缺性和供求關(guān)系，甚至不能反映發(fā)電成本。由于政府管制造成電價(jià)的失真，價(jià)格無(wú)法有效地向下游傳導(dǎo)，市場(chǎng)難以發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。導(dǎo)致火電企業(yè)嚴(yán)重虧損，有些企業(yè)現(xiàn)金流斷裂，無(wú)力組織生產(chǎn)，這也是造成該期發(fā)生缺電的原因之一。