巴西二次電改向“大停電”say no

盡管外界熱議巴西世界杯將會(huì)出現(xiàn)“大停電”，但經(jīng)歷兩輪電力改革的巴西當(dāng)局卻很釋然。

近日來，“巴西遭遇能源危機(jī)”的新聞?lì)l現(xiàn)，說的是巴西電力緊缺，不僅居民用電可能受限，而且還有可能影響到明年7月的世界杯。在足球王國(guó)舉辦的國(guó)際足球盛事因此受到影響，那還得了!巴西官方趕緊出來解釋，又是說形勢(shì)沒那么糟，又是說準(zhǔn)備了應(yīng)對(duì)方案，忙不迭地送出了一顆顆定心丸。

對(duì)巴西人來說，不管是公眾的擔(dān)心還是政府的緊張，都不為過，因?yàn)檫@里曾經(jīng)發(fā)生過的電力危機(jī)讓人記憶猶新。作為有著豐富水資源的南美大國(guó)巴西，水電一直是其主要的電能來源。

目前，巴西全國(guó)發(fā)電能力的三分之二來自水電，這雖然在環(huán)保方面走在了世界的前列，但這種多少需要“靠天吃飯”的方式卻為其供電安全埋下了一個(gè)隱患。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，由于剛剛過去的雨季(巴西在南半球，季節(jié)和北半球相反)降水量偏少，現(xiàn)在巴西各水電站的蓄水量是十年來最低水平。

就是這個(gè)“最低水平”讓人的記憶一下回到了2001年。

被迫電改

那時(shí)，也是天公不作美，旱災(zāi)橫掃巴西，水庫(kù)干涸，供電告急，為了避免大區(qū)域、長(zhǎng)時(shí)間地?cái)嚯姡串?dāng)時(shí)媒體所謂的“大停電”，巴西人開始了獎(jiǎng)懲分明的“配給式”用電生活。政府也取消了對(duì)新增項(xiàng)目、夜間體育比賽等活動(dòng)的供電，公共照明也減少了35%。

這一措施從2001年7月持續(xù)到2002年2月，除自給自足的南部地區(qū)外，最終巴西全國(guó)用電量減少了至少20%。

雖然通過“配給”，“大停電”最終沒有發(fā)生，但這個(gè)詞卻深深地印到了人們的腦海中，成為了這場(chǎng)危機(jī)的代名詞。曾有一位部長(zhǎng)說過，每個(gè)巴西人在“大停電”中平均損失了320雷亞爾;巴西官方在2009年公布的審計(jì)結(jié)果也表明，這次危機(jī)使巴西國(guó)庫(kù)損失了452億雷亞爾。這場(chǎng)危機(jī)，最終由2001年底的大雨化解。

就像世界上其他地方發(fā)生的很多由天氣引發(fā)的災(zāi)害一樣，巴西電力危機(jī)中也有不可忽略的人為因素，比如電能來源結(jié)構(gòu)不合理、比如對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)和用電量增長(zhǎng)估計(jì)不足。痛定思痛，事件過去后，巴西開始了第二輪電力改革。

有其二必有其一，這里先要說一下巴西的第一次電力改革，其實(shí)這場(chǎng)危機(jī)就發(fā)生在這次改革之中。巴西歷史上的第一次電改開始于1995年。當(dāng)時(shí)，從外部看，英國(guó)率先開始的電改幾乎成為全球諸多國(guó)家電力改革的參考案本，巴西也不例外，開始嘗試私有化和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;從內(nèi)部看，當(dāng)時(shí)巴西電力全行業(yè)幾乎都是國(guó)有，國(guó)企面臨資金困難，本行業(yè)亟需私人資本的注入來發(fā)展。在內(nèi)外兩個(gè)原因的促使下，再加上當(dāng)時(shí)政府的改革者姿態(tài)，巴西按照先供電方、再發(fā)電方、最后輸電方的順序逐步推進(jìn)私有化，并建立起了一個(gè)可以通過短期合約進(jìn)行電力批發(fā)交易的市場(chǎng)機(jī)制(MAE)。

改革一開始步伐很快，有學(xué)者形容說：“各州的電力公司是如此缺錢，以至于監(jiān)管體系還未建立就急于和私人資本結(jié)合了，很快就產(chǎn)生了十家左右的合營(yíng)供電企業(yè)”。

為了解決投資者對(duì)制度缺乏信心的問題，1996年，巴西政府成立了監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)家電力局(ANEEL)，其主要職責(zé)是監(jiān)管電力行業(yè)、制定相關(guān)政策、保護(hù)消費(fèi)者利益、確保電力服務(wù)質(zhì)量、確保經(jīng)銷商長(zhǎng)期的資金資源、盡可能推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)等。

除了順應(yīng)全球趨勢(shì)來引進(jìn)自由上網(wǎng)、獨(dú)立發(fā)電者、自由消費(fèi)者、價(jià)格上限等概念外，1997年，巴西聯(lián)邦政府又頒布了兩項(xiàng)法案，一是允許供電商進(jìn)口電力后，可以直接和用電方交易;另一個(gè)是允許自發(fā)電者把自己剩余的電直接賣給消費(fèi)者。

1998 年，巴西還建立了一個(gè)全國(guó)電力運(yùn)營(yíng)體系(ONS)，用來協(xié)調(diào)和控制全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的發(fā)電和輸電設(shè)施，優(yōu)化水電系統(tǒng)的總體發(fā)電效率、提高供電安全和減少消費(fèi)者的用電成本。當(dāng)時(shí)，所有的長(zhǎng)期供電和發(fā)電合同都被取消了，截止這一年，16家供電企業(yè)和4個(gè)發(fā)電廠被私有化，輸電線路也正由ANEEL拍賣。

二次電改

后來有人評(píng)價(jià)巴西這次電改時(shí)，使用了“經(jīng)典”一詞。因?yàn)樗蚱茋?guó)有壟斷、引進(jìn)私有資本、建立市場(chǎng)機(jī)制、成立監(jiān)管部門、推進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的做法，是當(dāng)時(shí)的潮流，也是普遍做法。只不過不久之后，一場(chǎng)旱災(zāi)暴露出了巴西過分依賴水電、缺乏長(zhǎng)期的電力產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等問題，很快地又開啟了第二次電改。

“大停電”事件中的配給供電改變了消費(fèi)者的習(xí)慣，加快了節(jié)電設(shè)備的替代，但是對(duì)用電量的增長(zhǎng)造成“重挫”，影響了電力行業(yè)的發(fā)展。經(jīng)過了一年多的討論，第二次電改由當(dāng)時(shí)的新一屆政府在2004年推出，以確保供電安全、低電價(jià)、和普及用電為出發(fā)點(diǎn)，從體制入手，通過法律和法案，確立了一套新的體系。

為了實(shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo)：用電安全。這次改革引入了長(zhǎng)期合約機(jī)制，規(guī)定電力合同必須是長(zhǎng)期的，簽署合約時(shí)需要發(fā)電廠提供實(shí)物抵押物。巴西政府認(rèn)為，長(zhǎng)期合約對(duì)確保電力供應(yīng)安全非常重要，也便于政府開展長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，計(jì)劃到2017年實(shí)現(xiàn)全部電力合同長(zhǎng)期化。

為了達(dá)到第二個(gè)目的，即低電費(fèi)。巴西政府通過開展發(fā)電和輸電項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)，大力推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從2005年到2012年底，全國(guó)新發(fā)電項(xiàng)目的平均中標(biāo)價(jià)格七年之間從175.16雷亞爾降至91.25雷亞爾每兆瓦時(shí)，在輸電方面，平均中標(biāo)價(jià)格同期下降了24%。

在巴西，發(fā)電和輸電項(xiàng)目的競(jìng)價(jià)機(jī)制，不僅對(duì)控制電費(fèi)有利，而且還對(duì)工程的如期完成至關(guān)重要，因?yàn)榘l(fā)電廠和供電方手中都有約定好價(jià)格的長(zhǎng)期合同，確保了雙方的收益，減少了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，也使之更容易獲得資金。可以說，是在這一機(jī)制施行后，巴西電力版圖才迅速擴(kuò)張。

最后是第三個(gè)目的，用電的普及。巴西推出了“全民燈光”計(jì)劃，隨著電力版圖的擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在2013年基本實(shí)現(xiàn)了全民通電。在這次改革中，成立了這樣幾個(gè)部門：負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的研究公司(EPE)、負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)供電安全的委員會(huì)(CMSE)、負(fù)責(zé)批準(zhǔn)“全國(guó)互聯(lián)系統(tǒng)”(包括發(fā)電廠和輸電企業(yè)的一個(gè)全國(guó)體系，涵蓋了巴西96.8%的發(fā)電量)內(nèi)電力交易的機(jī)構(gòu)(CCEE)，使全國(guó)變成了一個(gè)可以互相補(bǔ)給和調(diào)度的整體電力市場(chǎng)，而不再是以前的各個(gè)區(qū)域市場(chǎng)。

此外，還由相關(guān)各部委聯(lián)合成立了全國(guó)電力政策顧問委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定方針，批準(zhǔn)巴西礦產(chǎn)和能源部提出的與電力相關(guān)的建議。

在電的交易方面，第二次電改建立了兩個(gè)機(jī)制：一個(gè)是發(fā)電廠和供電方參加的常規(guī)機(jī)制(ACR)，還有一個(gè)是發(fā)電廠、中間商、進(jìn)出口商和自由消費(fèi)者都能參與的自由機(jī)制(ACL)。其中第一個(gè)機(jī)制涵蓋了巴西“全國(guó)互聯(lián)系統(tǒng)”內(nèi)的所有供電企業(yè)，他們必須通過競(jìng)價(jià)程序購(gòu)買電力。而在自由體系中，買賣雙方自由簽訂協(xié)議。

經(jīng)過近十年的運(yùn)轉(zhuǎn)，雖然還有這樣那樣的問題，但巴西國(guó)內(nèi)目前對(duì)這套體系的總體評(píng)價(jià)是積極的。2011年，巴西發(fā)電量是全球發(fā)電量的37分之一。從1973年到2011年，巴西用電量平均每年增長(zhǎng)5.8%，其中居民用電年均增長(zhǎng)6.3%，工業(yè)用電年均增長(zhǎng)4%。與此同時(shí)，這個(gè)南美大國(guó)的GDP年均增速是 3.4%。根據(jù)EPE的預(yù)測(cè)，2013年，巴西用電量將增長(zhǎng)4.3%，其中商業(yè)用電增幅大于家庭用電，而后者又將大于工業(yè)用電。

電力是經(jīng)濟(jì)的血液。雖然有些學(xué)者認(rèn)為，巴西每次電改都是在危機(jī)、問題產(chǎn)生后被迫進(jìn)行。第一次是資金短缺，第二次是旱災(zāi)，有些頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而且一改就是不得已而為之的大改，但第二次電改之后，巴西經(jīng)濟(jì)并沒有再受到過電力短缺的制約，從這個(gè)角度上說，巴西人成功地向大停電說了“不”。