看起來(lái)很美5號(hào)文“尷尬身份”的遺憾

“電改頂層設(shè)計(jì)不夠‘頂’，電改不是單純的電力行業(yè)改革，應(yīng)該和政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變同時(shí)進(jìn)行。”

2002年，國(guó)務(wù)院以“國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)文件”下發(fā)《電力體制改革方案》，提出政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的電力工業(yè)改革方向，要求打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，建立社會(huì)主義電力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

2007年，國(guó)務(wù)院又頒布19號(hào)文，強(qiáng)調(diào)電改需根據(jù)5號(hào)文精神，責(zé)令各部委著力推進(jìn)。改革邏輯已非常清晰，進(jìn)程卻依舊緩慢。隨著電改時(shí)局演變，2011年，四家輔業(yè)公司組成兩家建設(shè)集團(tuán)，2013年又經(jīng)歷了國(guó)家能源局和電監(jiān)會(huì)重組，電改的頂層設(shè)計(jì)依舊未能實(shí)現(xiàn)，輸配環(huán)節(jié)和銷(xiāo)售側(cè)壟斷力量卻更加堅(jiān)固。與此同時(shí)，關(guān)于5號(hào)文的探討從未停息，進(jìn)一步推進(jìn)電改的艱難在于改革路線不完美，還是貫徹5號(hào)文的決心不夠？

開(kāi)放用戶應(yīng)先于競(jìng)價(jià)上網(wǎng)

5號(hào)文提出，要建立電力調(diào)度交易中心，實(shí)行發(fā)電競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。同時(shí)建立合理的電價(jià)形成機(jī)制。將電價(jià)劃分為上網(wǎng)電價(jià)、輸電電價(jià)、配電電價(jià)和終端銷(xiāo)售電價(jià)。上網(wǎng)電價(jià)由國(guó)家制定的容量電價(jià)和市場(chǎng)競(jìng)價(jià)產(chǎn)生的電量電價(jià)組成；輸、配電價(jià)由政府確定定價(jià)原則；銷(xiāo)售電價(jià)以上述電價(jià)為基礎(chǔ)形成，建立與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。

“貫徹5號(hào)文必須進(jìn)一步完善對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)。其提出的‘競(jìng)價(jià)上網(wǎng)’是電力市場(chǎng)發(fā)育的最后階段和最高形式，比較復(fù)雜，涉及到輔助服務(wù)、期貨交易、長(zhǎng)期合同等問(wèn)題。對(duì)我國(guó)而言，最為重要的是應(yīng)該先開(kāi)放用戶。”一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)權(quán)威人士對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，“全世界的電改都是從競(jìng)價(jià)上網(wǎng)開(kāi)始的，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)需要基本平衡的電力供需環(huán)境，英國(guó)當(dāng)時(shí)的電改背景就是電力供需實(shí)現(xiàn)基本平衡。我國(guó)的電力供需經(jīng)常‘大逆轉(zhuǎn)’，目前一步到位實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)尚不現(xiàn)實(shí)。”

5號(hào)文在競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的章節(jié)中還提出，在具備條件的地區(qū)，開(kāi)展發(fā)電企業(yè)向較高電壓等級(jí)或較大用電量的用戶和配電網(wǎng)直接供電的試點(diǎn)工作。直供電量的價(jià)格由發(fā)電企業(yè)與用戶協(xié)商確定，并執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的輸配電價(jià)。

通過(guò)大用戶直接交易推進(jìn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，實(shí)行電價(jià)新機(jī)制是5號(hào)文的愿望之一，近年來(lái)國(guó)務(wù)院對(duì)推進(jìn)大用戶直接交易先后下發(fā)了十幾個(gè)文件，今年相關(guān)政策也密集出臺(tái)，但推行依舊困難重重。

“沒(méi)有體制根本變革，大用戶直接交易只能是‘看起來(lái)很美’。首先是電價(jià)機(jī)制需要變革，這不光涉及到直供電價(jià)格需要執(zhí)行輸配電價(jià)，更在于我國(guó)對(duì)電價(jià)的控制和政府干預(yù)市場(chǎng)的現(xiàn)狀。目前對(duì)大用戶直接交易設(shè)置了節(jié)能減排、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)政策門(mén)檻，這些都是不尊重市場(chǎng)主體的表現(xiàn)。”上述業(yè)內(nèi)人士對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，“我認(rèn)為電力體制改革要和治理能耗污染分開(kāi)。如果節(jié)能減排壓力大，可以在大用戶直接交易準(zhǔn)入門(mén)檻中設(shè)立行業(yè)水平平均值，以此為準(zhǔn)篩選參與交易的用戶。”

上述業(yè)內(nèi)人士進(jìn)一步說(shuō)，計(jì)劃發(fā)電量和電網(wǎng)壟斷力量也是大用戶直接交易一大障礙，且目前的發(fā)電量調(diào)度有越來(lái)越細(xì)化、行政化的趨向。

電網(wǎng)體制需進(jìn)一步改革

這位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，5號(hào)文沒(méi)有對(duì)電網(wǎng)體制進(jìn)一步改革的時(shí)間點(diǎn)作出明確的說(shuō)明。

5號(hào)文提出重組電網(wǎng)資產(chǎn)，組建國(guó)家電網(wǎng)公司并下設(shè)五大區(qū)域電網(wǎng)公司。其中區(qū)域電網(wǎng)公司的主要職責(zé)是經(jīng)營(yíng)管理電網(wǎng)，保證供電安全，規(guī)劃區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場(chǎng)，管理電力調(diào)度交易中心，按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行電力調(diào)度；國(guó)家電網(wǎng)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，處理區(qū)域電網(wǎng)公司日常生產(chǎn)中需網(wǎng)間協(xié)調(diào)的問(wèn)題，參與投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程等。

很顯然，區(qū)域電網(wǎng)用于培育市場(chǎng)的目的沒(méi)有達(dá)到，其經(jīng)營(yíng)管理職能反而被削弱。

“全世界都不敢一張網(wǎng)，電網(wǎng)太大對(duì)安全運(yùn)行和運(yùn)營(yíng)效率都有影響。就拿目前世界上最大的跨國(guó)同步互聯(lián)電網(wǎng)——歐洲大陸電網(wǎng)來(lái)說(shuō)，也是分區(qū)運(yùn)行，并由歐洲輸電聯(lián)盟制定一系列技術(shù)規(guī)范和運(yùn)行規(guī)程協(xié)調(diào)規(guī)劃和運(yùn)行，確保歐洲大陸電網(wǎng)和電力市場(chǎng)的安全可靠運(yùn)營(yíng)。歐洲的新能源發(fā)展很快，風(fēng)光需要在更大范圍內(nèi)平衡消納，且歐洲的電力行業(yè)經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化改革后，電力已經(jīng)不是特殊商品，而是可以自由交易買(mǎi)賣(mài)的普通商品。”上述業(yè)內(nèi)人士進(jìn)一步說(shuō)，“電網(wǎng)太大也屏蔽了價(jià)格信號(hào)，電網(wǎng)要實(shí)現(xiàn)要管理上的分開(kāi)和市場(chǎng)上的統(tǒng)一。在第三次工業(yè)革命的浪潮下，電網(wǎng)更需要自由開(kāi)放的市場(chǎng)機(jī)制，交互、靈活、分散的是智能電網(wǎng)的精髓。”

5號(hào)文提出，“十五”期間，電網(wǎng)企業(yè)可暫不進(jìn)行輸配分開(kāi)的重組，但要逐步對(duì)配電業(yè)務(wù)實(shí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)獨(dú)立核算。這一未明確改革時(shí)間表的輸配環(huán)節(jié)改革至今未有動(dòng)靜，即使是輸配業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的推進(jìn)也是極度艱難。

“輸配電價(jià)其實(shí)很好核算。重組電網(wǎng)資產(chǎn)時(shí)，電網(wǎng)公司的資產(chǎn)都是國(guó)有的，只需給電網(wǎng)公司成本加合理利潤(rùn)的可持續(xù)模式即可。”上述業(yè)內(nèi)人士對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，“輸配電價(jià)財(cái)務(wù)獨(dú)立從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，沒(méi)有任何問(wèn)題，即便涉及到利益的重新分配，這不過(guò)是一個(gè)決策問(wèn)題。我認(rèn)為價(jià)格主管部門(mén)反對(duì)作為是矛盾的主要方面，目前的局面是‘企業(yè)代政府受過(guò)’。”

“對(duì)于是否應(yīng)該維持目前電網(wǎng)輸配售一體的壟斷地位，很多人拿美國(guó)加州電荒和印度大停電說(shuō)事。加州電荒的原因恰恰是沒(méi)有將市場(chǎng)化原則貫徹到底——放開(kāi)了上網(wǎng)電價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)卻未放開(kāi)銷(xiāo)售電價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)，致使價(jià)格信號(hào)無(wú)法傳導(dǎo)。加州電荒可以說(shuō)是世界電改的分水嶺，澳大利亞等國(guó)家此后都將銷(xiāo)售側(cè)納入了彈性范圍，世界電力市場(chǎng)變得更加平穩(wěn)。”上述業(yè)內(nèi)人士進(jìn)一步對(duì)本報(bào)記者說(shuō)。

5號(hào)文遺憾在或不夠“頂”

2002年，國(guó)際電力監(jiān)管委員會(huì)成立。作為正部級(jí)國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，5號(hào)文提出電監(jiān)會(huì)按垂直管理體系設(shè)置，向區(qū)域電網(wǎng)公司電力調(diào)度交易中心派駐代表機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是制定電力市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，監(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)行，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，向政府價(jià)格主管部門(mén)提出調(diào)整電價(jià)建議等。

5號(hào)文同時(shí)提出，要在在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下成立由國(guó)家計(jì)委牽頭，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家電力公司、中組部、中央企業(yè)工委、中編辦、財(cái)政部、法制辦、體改辦，以及廣東省和擬成立的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)等相關(guān)部門(mén)和單位組成的電力體制改革工作小組，具體負(fù)責(zé)電力體制改革實(shí)施工作。適時(shí)制定和修改有關(guān)電力和電價(jià)方面的法律、法規(guī)和其他相關(guān)的行政法規(guī)。

“世界各國(guó)的電改都是頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)的電改設(shè)計(jì)不夠‘最頂’。電改不是單純的電力行業(yè)改革，應(yīng)該和政府機(jī)構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變同時(shí)進(jìn)行。廠網(wǎng)分開(kāi)之后，我國(guó)電力有了很快發(fā)展。5號(hào)文的貫徹需要強(qiáng)有力的監(jiān)管。有一些國(guó)家把電改交給專門(mén)機(jī)構(gòu)去策劃推進(jìn)，政府只提出改革的要求，因?yàn)闆Q策是一件‘很痛苦’的事情——政治家不是專業(yè)人士，但卻坐在決策者的位子上。”上述業(yè)內(nèi)人士表示。

被賦予推進(jìn)電力市場(chǎng)運(yùn)行的電監(jiān)會(huì)在“尷尬身份”中運(yùn)轉(zhuǎn)11年后，于今年和國(guó)家發(fā)改委下的國(guó)家能源局重組。有觀點(diǎn)認(rèn)為，電監(jiān)會(huì)作為電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)家能源局重組，或失去獨(dú)立性，使其效率降低。

“以美國(guó)為例，其能源部專管規(guī)劃的，能源監(jiān)管委員會(huì)中一半為電力監(jiān)管；從中央和地方來(lái)看，美國(guó)國(guó)家層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是定大的方向和標(biāo)準(zhǔn)，州立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理具體事務(wù)比較多，包括能源監(jiān)管和公共事務(wù)監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該向市場(chǎng)負(fù)責(zé)，而不是政府，因此許多國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員認(rèn)命和政府機(jī)構(gòu)人員認(rèn)命時(shí)間是錯(cuò)開(kāi)的，這樣可以避免政府的執(zhí)政意愿過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)。”

“合理的頂層設(shè)計(jì)才能破除電力行業(yè)內(nèi)部對(duì)電力體制改革思想的阻力，理順機(jī)制。決策者不能人云亦云，需要決心和魄力推進(jìn)改革，需要有一個(gè)類(lèi)似辦事機(jī)構(gòu)的改革小組來(lái)推進(jìn)這些工作。”另一位業(yè)內(nèi)權(quán)威人士對(duì)本報(bào)記者說(shuō)。