不能承受之重加州危局背后的電改啟示

當(dāng)加州電力危機(jī)發(fā)生后，正是這兩個(gè)看起來(lái)合情合理的政策設(shè)計(jì)一起讓電力危機(jī)變成了市場(chǎng)崩潰、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和政治危機(jī)。

三中全會(huì)所提出的改革計(jì)劃，不僅是令人振奮的，更是冷靜而理性的。比如，在全會(huì)決定中對(duì)電網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)型公共服務(wù)體系改革就提出了“網(wǎng)運(yùn)分離”，而不是之前甚囂塵上的“輸配分離”。

這說(shuō)明，三中全會(huì)在能源方面的思考是極具專(zhuān)業(yè)性和深度的。但需指出的是，三中全會(huì)的決定雖然起到了“頂層設(shè)計(jì)”的方向性作用，但要真正實(shí)現(xiàn)三中全會(huì)決定中所描述的改革，還需要大量扎實(shí)和細(xì)致的工作。而且，一些具體設(shè)計(jì)的錯(cuò)誤和細(xì)節(jié)失誤甚至有可能導(dǎo)致整個(gè)改革的失敗。

不能承受之重

能源改革，除了面對(duì)自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)的根本性變革外，還與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保體制改革與公共服務(wù)體制改革有著緊密的關(guān)系。能源改革的成效和成敗，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和布局、環(huán)境保護(hù)和污染治理的成效以及人民基本生活保障等有著根本性的作用。

然而，能源改革的根本目的是建立市場(chǎng)配給能源資源的機(jī)制。只有這一機(jī)制建立起來(lái)，運(yùn)行良好，才能在其基礎(chǔ)上，通過(guò)其他政策干預(yù)實(shí)現(xiàn)對(duì)污染和社會(huì)福利等問(wèn)題的有效處理。如果在能源改革過(guò)程中，就在市場(chǎng)機(jī)制中硬插入和環(huán)保、經(jīng)濟(jì)調(diào)控和社會(huì)保障等相關(guān)的設(shè)置，就會(huì)阻礙市場(chǎng)價(jià)格對(duì)資源稀缺型的表達(dá)。

最后，既造成了能源改革的折戟，也讓其他政策目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

在諸多“好心辦壞事”的教訓(xùn)中，加州電力危機(jī)過(guò)程中的“電價(jià)浮動(dòng)上限”機(jī)制和“排污交易市場(chǎng)”加劇惡化情勢(shì)就是其中一個(gè)著名的案例。

在電力改革初期，大多數(shù)市場(chǎng)都對(duì)售電價(jià)格的浮動(dòng)做出了較為嚴(yán)格的規(guī)定。要求供電公司的銷(xiāo)售電價(jià)浮動(dòng)只能在很小的范圍內(nèi)波動(dòng)。這一政策的初衷，是為了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、讓消費(fèi)者不至于暴露在高電價(jià)的環(huán)境中。這一政策在設(shè)計(jì)時(shí)，有非常合理的一面。

在美國(guó)，由于實(shí)施競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和節(jié)點(diǎn)價(jià)格機(jī)制，因此在短期市場(chǎng)中，供電價(jià)格浮動(dòng)幅度是較大的。但平均電價(jià)卻都維持在一個(gè)較為穩(wěn)定的水平。因此，對(duì)售電價(jià)格的浮動(dòng)做出嚴(yán)格的限制，這避免了消費(fèi)者面臨高波動(dòng)電價(jià)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，而售電企業(yè)也可以通過(guò)不同時(shí)間的價(jià)差來(lái)進(jìn)行對(duì)沖。此外，排污交易市場(chǎng)更是一個(gè)倍受青睞的環(huán)境保護(hù)政策，該政策讓環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)更經(jīng)濟(jì)。

然而，當(dāng)加州電力危機(jī)發(fā)生后，正是這兩個(gè)看起來(lái)合情合理的政策設(shè)計(jì)一起讓電力危機(jī)變成了市場(chǎng)崩潰、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和政治危機(jī)。

加州電力危機(jī)肇事與氣候的異常，在安然公司等對(duì)電力市場(chǎng)的操控加劇了市場(chǎng)的危機(jī)。本來(lái)，如果沒(méi)有“電價(jià)浮動(dòng)限制機(jī)制”，讓高電價(jià)的信號(hào)更多的傳導(dǎo)到消費(fèi)側(cè)，讓消費(fèi)者根據(jù)價(jià)格信號(hào)適當(dāng)?shù)恼{(diào)低自己的能源消耗。這樣既能緩解電價(jià)飆升的壓力，也壓縮投機(jī)者操弄市場(chǎng)的空間。

但正是由于售電價(jià)格浮動(dòng)限制的存在，讓電價(jià)無(wú)法傳遞到消費(fèi)側(cè)。與此同時(shí)，由于居高不下的電力需求需要啟動(dòng)很多低效高污染的電廠來(lái)供應(yīng)，使得大氣污染物價(jià)格在這段時(shí)間內(nèi)也飆升到駭人的水平。

而相同的，由于對(duì)電價(jià)浮動(dòng)的嚴(yán)厲限制，這部分成本也沒(méi)有體現(xiàn)到消費(fèi)側(cè)。最終的結(jié)果是，供電公司在高

發(fā)電價(jià)、低售電價(jià)夾擊下，在很短時(shí)間內(nèi)耗光了所有的現(xiàn)金流，宣布破產(chǎn)。而政府在供電公司宣布破產(chǎn)后，不得不接手供電，用州財(cái)政支付發(fā)點(diǎn)費(fèi)用——這直接造成了加州的財(cái)政危機(jī)，最終傳導(dǎo)為政治危機(jī)。

這個(gè)案例的教訓(xùn)是深刻的，如果沒(méi)有對(duì)售電價(jià)格浮動(dòng)的過(guò)嚴(yán)限制，市場(chǎng)機(jī)制本身，能夠?qū)┣缶o張做出一定的反映，緩解危機(jī)。而環(huán)境政策也不會(huì)成為加劇危機(jī)的因素之一。正是由于市場(chǎng)設(shè)計(jì)時(shí)，錯(cuò)誤的采用了嚴(yán)限制電價(jià)浮動(dòng)的設(shè)計(jì)，而非通過(guò)臨時(shí)性消費(fèi)側(cè)補(bǔ)貼、中低收入用電補(bǔ)貼等正確方式保障居民用電權(quán)益，造了危機(jī)如雪球般越滾越大，最后觸發(fā)嚴(yán)重后果。

因此，在能源改革中，面對(duì)能源供給的公共服務(wù)作用，應(yīng)當(dāng)在保證市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，正確設(shè)計(jì)，而不是扭曲市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)福利保障目的。

改革順序很關(guān)鍵

在已進(jìn)行市場(chǎng)化改革的電力系統(tǒng)中，大多數(shù)都是采用長(zhǎng)期合同搭配短期即時(shí)市場(chǎng)的雙規(guī)模式進(jìn)行的。這樣設(shè)計(jì)的原因在于，短期即時(shí)市場(chǎng)通過(guò)節(jié)點(diǎn)價(jià)格真實(shí)體現(xiàn)了電力市場(chǎng)上的供求關(guān)系和資源分布;而長(zhǎng)期合同機(jī)制則能有效的抑制市場(chǎng)參與者投機(jī)的意愿。

當(dāng)對(duì)比澳大利亞電力改革和美國(guó)加州電力改革時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)兩個(gè)市場(chǎng)都采用了上述的雙軌制。然而，對(duì)比兩個(gè)市場(chǎng)的電價(jià)走勢(shì)和改革中政府和公眾的收益，卻發(fā)現(xiàn)兩個(gè)市場(chǎng)的表現(xiàn)有很大差異。而造成這種差異的竟然只是電力改革過(guò)程中，先推進(jìn)長(zhǎng)期合同還是先推行短期市場(chǎng)造成的。

在澳大利亞，電改首先是從推進(jìn)供求雙方訂定長(zhǎng)期合同開(kāi)始的。在長(zhǎng)期合同形成后，澳大利亞建立了具有高競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度的短期即時(shí)電力市場(chǎng)。這樣的順序，使得長(zhǎng)期合同約束了短期電力市場(chǎng)中的投機(jī)行為;而短期市場(chǎng)的強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性使發(fā)電成本和電價(jià)都顯著下降。

形成對(duì)比的是加州，加州率先推行的是高競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度的短期即時(shí)電力市場(chǎng)。然而短期即時(shí)市場(chǎng)的波動(dòng)性為投機(jī)者提供了溫床。在缺乏長(zhǎng)期合同的情況下，發(fā)生了安然公司操縱市場(chǎng)加劇電力危機(jī)的局面。

此時(shí)，由于市場(chǎng)勢(shì)力的操弄，電價(jià)虛高。加州于此后引入長(zhǎng)期合同機(jī)制，雖有亡羊補(bǔ)牢之宜，但在短期市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)被炒高的背景下，長(zhǎng)期合同價(jià)格也在較高位置運(yùn)營(yíng)了一段時(shí)間。造成了市場(chǎng)的無(wú)效率和消費(fèi)者、納稅人的損失。

對(duì)比加州和澳大利亞市場(chǎng)，不過(guò)是機(jī)制的執(zhí)行順序有所差異，就造成了改革的后果天差地別，這再次提醒后來(lái)的改革者們，細(xì)節(jié)決定了改革的成敗。

三中全會(huì)已經(jīng)完成了頂層設(shè)計(jì)，中央的改革決心和魄力固然是我國(guó)體制重塑，可持續(xù)繁榮的根本保障。但絕不能認(rèn)為頂層設(shè)計(jì)正確了就萬(wàn)事大吉。要具體落實(shí)改革目標(biāo)，則需要很多細(xì)致、深入和復(fù)雜的工作。

因此，能源改革是一條漫長(zhǎng)的道路，期間不可避免的會(huì)出現(xiàn)反復(fù)、存在失誤。但是，深入學(xué)習(xí)國(guó)外能源改革和體制的正反經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)理論和實(shí)證研究，摸清我國(guó)供應(yīng)、運(yùn)輸和消費(fèi)各環(huán)節(jié)特點(diǎn)，就能盡可能的不走彎路、少走彎路。