電價(jià)——電改“命門(mén)”不改革一切將無(wú)從談起

現(xiàn)在大家都認(rèn)識(shí)到要從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)來(lái)進(jìn)行電力體制改革，不能照抄照搬別國(guó)的電力體制改革模式。中國(guó)電力工業(yè)與發(fā)達(dá)國(guó)家電力工業(yè)的最大差別是電價(jià)。世界銀行早在1988年的統(tǒng)計(jì)顯示，63個(gè)發(fā)展中國(guó)家的電費(fèi)加權(quán)平均值僅為0.4美元/(kW•h)，只相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)合作組織國(guó)家平均電價(jià)的50%，發(fā)展中國(guó)家和傳統(tǒng)的社會(huì)主義國(guó)家都以大大低于成本的價(jià)格出售電力。這就是說(shuō)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，電價(jià)普遍比較高，而發(fā)展中國(guó)家是政府定價(jià)，電價(jià)定得比較低。所以發(fā)展中國(guó)家和傳統(tǒng)社會(huì)主義國(guó)家在進(jìn)行電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的時(shí)候，首先要實(shí)行政企分開(kāi)、公司化改組、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)、法制化管理。公司化改組是以商業(yè)化運(yùn)營(yíng)為前提條件的，而商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的成果靠公司化改組來(lái)保持，商業(yè)化運(yùn)營(yíng)最主要的依據(jù)是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的電價(jià)，所以電價(jià)改革是電力體制改革的前提條件。電價(jià)不改革，一切電力體制改革無(wú)法進(jìn)行;電價(jià)不改革，一切電力體制改革都不能成功。

我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家電價(jià)的比較

生活電價(jià)的比較

OECD成員國(guó)2011年生活電價(jià)中最高的丹麥為0.409美元/(kW•h)，最低的韓國(guó)為0.089美元/(kW•h)，美國(guó)為0.118美元/(kW•h)，OECD國(guó)家加權(quán)平均電價(jià)為0.158美元/(kW•h)，我國(guó)是0.074美元/(kW•h)。歐美各國(guó)的生活電價(jià)都比我國(guó)高，丹麥為我國(guó)的5.5倍，美國(guó)是我國(guó)的1.6倍，OECD平均電價(jià)為我國(guó)的2.1倍，我國(guó)的生活電價(jià)嚴(yán)重偏低。但OECD成員國(guó)內(nèi)部電價(jià)差異很大，丹麥的生活電價(jià)是韓國(guó)的4.6倍，所以中國(guó)與歐洲、美國(guó)個(gè)別國(guó)家比較是比較困難的。

工業(yè)電價(jià)比較

OECD成員國(guó)工業(yè)電價(jià)最高的意大利為0.279美元/(kW•h)，最低的韓國(guó)為0.058美元/(kW•h)，美國(guó)為0.070美元/(kW•h)，OECD國(guó)家加權(quán)平均電價(jià)為0.111美元/(kW•h)，我國(guó)是0.092美元/(kW•h)。OECD成員國(guó)多數(shù)國(guó)家比我國(guó)高，在32個(gè)國(guó)家中比我國(guó)低的有5個(gè)，即新西蘭、挪威、美國(guó)、加拿大、韓國(guó)。這5個(gè)國(guó)家都有它們的特殊條件，新西蘭、挪威、加拿大水電比重大，韓國(guó)核電比重大，美國(guó)電價(jià)中不含稅(OECD成員國(guó)中只有美國(guó)和澳大利亞兩國(guó)電價(jià)中不含稅)，美國(guó)發(fā)電用能源價(jià)格低以及政府對(duì)電力工業(yè)的補(bǔ)貼等因素，這些是中國(guó)無(wú)法與之相比較的。

生活電價(jià)與工業(yè)電價(jià)的比價(jià)

OECD成員國(guó)生活電價(jià)一般都高于工業(yè)電價(jià)。OECD成員國(guó)生活電價(jià)與工業(yè)電價(jià)的比價(jià)有很大差別，比價(jià)最大的丹麥為3.55倍。多數(shù)國(guó)家生活電價(jià)都高于工業(yè)電價(jià)，但個(gè)別國(guó)家也有相等的，如意大利生活電價(jià)與工業(yè)電價(jià)相等，也有生活電價(jià)低于工業(yè)電價(jià)的，如墨西哥的生活電價(jià)低于工業(yè)電價(jià)，這在OECD成員國(guó)屬于個(gè)別現(xiàn)象。OECD成員國(guó)的加權(quán)平均比價(jià)為1.42。中國(guó)生活電價(jià)低于工業(yè)電價(jià)，比價(jià)為0.80，不僅低于OECD加權(quán)平均比價(jià)1.42，甚至還低于墨西哥的比價(jià)0.81。我國(guó)工業(yè)電價(jià)低于OECD大多數(shù)國(guó)家，再加上比價(jià)極低，所以我國(guó)的生活電價(jià)處在嚴(yán)重偏低的水平。

對(duì)于我國(guó)電價(jià)的討論

對(duì)于中國(guó)電價(jià)曾進(jìn)行過(guò)兩次討論：第一次是2000年至2001年在研究新一輪電力體制改革時(shí);第二次是2012年在研究實(shí)施階梯電價(jià)時(shí)。

第一次討論認(rèn)為我國(guó)電價(jià)偏高

第一次討論我國(guó)電價(jià)時(shí)，認(rèn)為電價(jià)偏高。而世界銀行1988年調(diào)查認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家和傳統(tǒng)社會(huì)主義國(guó)家電價(jià)大大低于成本，發(fā)展中國(guó)家的電價(jià)只相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)合作組織國(guó)家的50%，只相當(dāng)于發(fā)展中國(guó)家合理電價(jià)水平的40%。

當(dāng)時(shí)我國(guó)電力體制改革的總目標(biāo)提出：“降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展”。大家對(duì)中國(guó)電力工業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)抱有很高期望，希望通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠提高效率，降低電價(jià)。其中幾個(gè)專(zhuān)家提出的有代表性的意見(jiàn)是：“電業(yè)改革，降價(jià)為先”。他們認(rèn)為，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，開(kāi)放電力市場(chǎng)，是降低電價(jià)必不可少的重要途徑。且根據(jù)中國(guó)當(dāng)前國(guó)情，不允許像美國(guó)那樣，經(jīng)過(guò)10年改革使用戶(hù)電費(fèi)下降30%;在嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)下，要求中國(guó)電業(yè)在三五年(“入世”準(zhǔn)備期)間使用戶(hù)電費(fèi)下降40%，使工業(yè)用電平均電價(jià)達(dá)到或接近美國(guó)1996年水平[0.38元/(kW•h)]。

他們提出了中國(guó)電價(jià)應(yīng)降價(jià)的依據(jù)：一是美國(guó)電力體制改革10年降價(jià)30%。但實(shí)際情況是美國(guó)在改革前提價(jià)25%的基礎(chǔ)上降價(jià)30%。后來(lái)美國(guó)在總結(jié)10年改革經(jīng)驗(yàn)時(shí)認(rèn)為，政府在電力體制改革時(shí)給予電力工業(yè)化降稅、降低發(fā)電燃料費(fèi)用的基礎(chǔ)上，并沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的降價(jià)幅度。二是用美國(guó)1996年電價(jià)水平與中國(guó)電價(jià)水平比較而得出的結(jié)論。其實(shí)每個(gè)國(guó)家的電力工業(yè)政策是不同的，電力成本的構(gòu)成有很大差別，有許多不可比的條件。比如，美國(guó)電價(jià)中不含稅，中國(guó)電價(jià)是含稅的;美國(guó)發(fā)電用能源價(jià)格低，石油、燃?xì)狻⒚禾康膬r(jià)格都很低(天然氣價(jià)格是中國(guó)的1/3，日本的1/6)。其實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家最近二三十年由于能源價(jià)格不斷上升，電價(jià)(指當(dāng)年價(jià))也是不斷上升的，局部年份的降價(jià)是稀有的。美國(guó)1978年為4.3美分/(kW•h)，1995年上升為8.4美分/(kW•h)，2000年降到8.2美分/(kW•h)，到2011年已上升到11.8美分/(kW•h)，差不多是1978年的1.7倍，與2000年比上漲了40%。也就是說(shuō)，對(duì)于電價(jià)嚴(yán)重偏低的發(fā)展中國(guó)家、傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家想通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制把電價(jià)降下來(lái)是不現(xiàn)實(shí)的，要求中國(guó)通過(guò)電力體制改革降價(jià)40%是做不到的。從2002年開(kāi)始的新一輪電力體制改革由于電價(jià)上升不到位，發(fā)電企業(yè)連年虧損，資產(chǎn)負(fù)債率急劇上升到85%的高位，說(shuō)明發(fā)展中國(guó)家通過(guò)電力體制改革，走市場(chǎng)化道路，電價(jià)是應(yīng)當(dāng)上升的。

第二次討論通過(guò)階梯電價(jià)解決電價(jià)偏低問(wèn)題

第二次討論是2012年研究實(shí)施階梯電價(jià)解決電價(jià)偏低問(wèn)題。2008年曾提出醞釀我國(guó)居民生活用電實(shí)施階梯電價(jià)的問(wèn)題。國(guó)家發(fā)改委2009年在介紹“階梯電價(jià)”時(shí)指出：“我國(guó)居民電價(jià)嚴(yán)重偏低，居民用電一般位于電網(wǎng)供電最終端，電壓等級(jí)最低，且主要集中在電力系統(tǒng)高峰時(shí)段用電，因而其供電成本是最高的。國(guó)外居民電價(jià)一般是工業(yè)電價(jià)的1.5~2倍，價(jià)格水平折合人民幣為1~1.5元/(kW•h)，而我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)居民電價(jià)實(shí)行低價(jià)政策，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年全國(guó)居民用電平均價(jià)格為0.5元/(kW•h)左右，既低于工業(yè)電價(jià)，也低于平均電價(jià)。居民電價(jià)偏低，不利于合理反映電力資源稀缺程度，還會(huì)加重工業(yè)和商業(yè)企業(yè)的用電負(fù)擔(dān)，影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。”由此決定實(shí)行階梯電價(jià)，以解決居民用電價(jià)格偏低的問(wèn)題。

2010年國(guó)家發(fā)改委向社會(huì)公開(kāi)征求居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)意見(jiàn)時(shí)指出，實(shí)行階梯電價(jià)是為了建立3個(gè)方面的機(jī)制：一是合理電價(jià)機(jī)制。我國(guó)居民電價(jià)低于工業(yè)電價(jià)，導(dǎo)致各類(lèi)用戶(hù)之間的交叉補(bǔ)貼，實(shí)行階梯電價(jià)有利于改善我國(guó)電價(jià)結(jié)構(gòu)。二是公平負(fù)擔(dān)用電機(jī)制。居民電價(jià)低于供電成本，造成用電越多的居民用戶(hù)享受的補(bǔ)貼越多，用電量越少的用戶(hù)享受的補(bǔ)貼越少。通過(guò)實(shí)行居民階梯電價(jià)政策，可以考慮不同用戶(hù)的承受能力，既保證大多數(shù)居民電價(jià)保持基本穩(wěn)定，又能促使用電量多的居民用戶(hù)多負(fù)擔(dān)電費(fèi)，建立合理的公平負(fù)擔(dān)機(jī)制。三是促進(jìn)節(jié)能減排機(jī)制。這就是說(shuō)，在居民用戶(hù)中實(shí)行階梯電價(jià)就是為了扭轉(zhuǎn)我國(guó)居民電價(jià)長(zhǎng)期偏低的局面，在保持貧困戶(hù)低電價(jià)的條件下，逐步提高居民用戶(hù)的電價(jià)。

在2011年國(guó)家采取綜合措施調(diào)控煤炭和電力價(jià)格時(shí)，國(guó)家發(fā)改委認(rèn)為我國(guó)電價(jià)的基本狀況是：2010年我國(guó)工業(yè)電價(jià)在世界上處于中等偏下水平，我國(guó)居民電價(jià)遠(yuǎn)低于國(guó)外。2010年我國(guó)工業(yè)電價(jià)平均水平為0.58元/(kW•h)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，同期美國(guó)、日本等26個(gè)國(guó)家和地區(qū)的平均電價(jià)為0.120美元/(kW•h)，我國(guó)工業(yè)電價(jià)約為上述國(guó)家平均值的72%;分地區(qū)比較，我國(guó)工業(yè)電價(jià)為歐洲國(guó)家平均水平的70%，為日本的56%，但比韓國(guó)、美國(guó)工業(yè)電價(jià)高，分別為韓國(guó)的132%，美國(guó)的127%(美國(guó)電價(jià)內(nèi)未計(jì)入稅金)。2010年我國(guó)居民平均電價(jià)為0.510元/(kW•h)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，26個(gè)國(guó)家和地區(qū)居民電價(jià)與工業(yè)電價(jià)比價(jià)約為1.61，而我國(guó)只有0.83，工業(yè)電價(jià)承擔(dān)了部分對(duì)居民電價(jià)的交叉補(bǔ)貼。我國(guó)居民電價(jià)僅為丹麥的20%，意大利的27%，日本的30%，比韓國(guó)、美國(guó)的居民電價(jià)都低，僅為韓國(guó)的68%、美國(guó)的61%。這些說(shuō)明，中國(guó)的工業(yè)電價(jià)、居民電價(jià)與國(guó)外比是嚴(yán)重偏低的。

為改變我國(guó)居民電價(jià)嚴(yán)重偏低的問(wèn)題，我國(guó)自2008年開(kāi)始研究階梯電價(jià)，2010年10月開(kāi)始征求意見(jiàn)，到2011年11月形成并下發(fā)了《關(guān)于居民生活用電試行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2012年上半年召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，準(zhǔn)備在2012年上半年開(kāi)始試行?？墒蔷驮?012年5月前后，媒體爆料山東民營(yíng)魏橋集團(tuán)無(wú)論是工商電價(jià)還是居民電價(jià)都比國(guó)家電網(wǎng)低1/3以上[2]。從而引起社會(huì)巨大反響，對(duì)國(guó)家發(fā)改委關(guān)于我國(guó)居民用電電價(jià)偏低的說(shuō)法直接產(chǎn)生沖突。其實(shí)魏橋集團(tuán)向外供電并不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，也不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，而是屬于福利電(對(duì)集團(tuán)公司家屬)、權(quán)力電、關(guān)系電。這類(lèi)優(yōu)惠電價(jià)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代和改革開(kāi)放初期的農(nóng)村供電中比比皆是，甚至還有霸王電。

我國(guó)電價(jià)嚴(yán)重偏低

其實(shí)我國(guó)目前電價(jià)嚴(yán)重偏低是一個(gè)不難認(rèn)識(shí)的問(wèn)題，兩次電價(jià)的爭(zhēng)論也沒(méi)有搞清楚青紅皂白，但從以下事例可看出我國(guó)電價(jià)嚴(yán)重偏低。

①?lài)?guó)外電力投資商撤離中國(guó)電力工業(yè)。20世紀(jì)80年代國(guó)外的電力投資商進(jìn)入中國(guó)，投資中國(guó)的電力工業(yè)，由于我國(guó)電價(jià)偏低，達(dá)不到應(yīng)有的回報(bào)，國(guó)外電力投資商紛紛撤離，現(xiàn)在除了極少數(shù)保證一定回報(bào)率的電廠外，其余已全部撤離。

②民營(yíng)電力投資商撤離中國(guó)電力工業(yè)。在改革開(kāi)放初期，電力工業(yè)實(shí)行還本付息定價(jià)，民營(yíng)企業(yè)投資火電、熱電和水電。新一輪電力體制改革后實(shí)行標(biāo)桿電價(jià)，特別是后來(lái)煤炭漲價(jià)，煤電企業(yè)普遍虧損，民營(yíng)電力投資商逐漸撤離。

③五大電力集團(tuán)的燃煤發(fā)電企業(yè)嚴(yán)重虧損。五大電力集團(tuán)是我國(guó)發(fā)電工業(yè)的主體，它們的主業(yè)是發(fā)電，不能像外商和民企那樣退出電力工業(yè)，由于電價(jià)偏低結(jié)果造成煤電企業(yè)普遍虧損，有的煤電企業(yè)已經(jīng)資不抵債，五大電力集團(tuán)的資產(chǎn)負(fù)債率已超過(guò)85%的高位。

④煤電新增裝機(jī)容量不斷減少。從電源結(jié)構(gòu)來(lái)講，要增加核電、水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能等非化石能源發(fā)電比重，但要依靠煤電配合調(diào)節(jié)，進(jìn)行調(diào)峰并提供輔助服務(wù)，如果煤電容量不足就會(huì)造成棄水電、棄風(fēng)電甚至棄太陽(yáng)能發(fā)電。最近幾年煤電新增裝機(jī)容量連續(xù)減少，與煤電上網(wǎng)電價(jià)低、煤電虧損有很大關(guān)系。煤電新增裝機(jī)容量不斷減少，最終將會(huì)造成缺電的嚴(yán)重后果。

⑤影響民間投資進(jìn)入電力行業(yè)。國(guó)務(wù)院一直主張民間資本進(jìn)入電力等能源領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院于2010年發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，但是嚴(yán)重偏低的電價(jià)使民間資本難以進(jìn)入。國(guó)家發(fā)改委認(rèn)識(shí)到電力價(jià)格合理化是民間資本進(jìn)入電力行業(yè)的前提條件，為了貫徹國(guó)務(wù)院指示，于2012年發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于利用價(jià)格杠桿和引導(dǎo)民間投資發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》。這個(gè)意見(jiàn)的第一條是深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，促進(jìn)民間資本在資源領(lǐng)域投資發(fā)展，其中第一款是繼續(xù)推進(jìn)電力價(jià)格市場(chǎng)化改革，提出競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、用戶(hù)直購(gòu)、協(xié)商定價(jià)等。其實(shí)只要現(xiàn)行的低電價(jià)不改變，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、用戶(hù)直購(gòu)和協(xié)商定價(jià)都是辦不到的。

由此可見(jiàn)，中國(guó)目前的電價(jià)是嚴(yán)重偏低的，中國(guó)的電力工業(yè)由于長(zhǎng)期維持低電價(jià)，已經(jīng)使電力行業(yè)從過(guò)去既無(wú)內(nèi)債、又無(wú)外債而陷入了高負(fù)債和部分企業(yè)資不抵債的境地。電價(jià)改革之所以成為電力體制改革的攔路虎，關(guān)鍵在于認(rèn)為居民用戶(hù)和企業(yè)承受不了較高的電價(jià)。實(shí)際上除貧困戶(hù)之外，我國(guó)一般工薪階層并不存在這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)樽愿母镩_(kāi)放以來(lái)，工資水平上漲了幾十倍甚至幾百倍，而電價(jià)只上漲了三四倍，電費(fèi)在收入中的比重是下降的。目前我國(guó)電價(jià)改革的條件是具備的，加快電價(jià)的市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行。