現(xiàn)在大家都認識到要從中國的實際出發(fā)來進行電力體制改革，不能照抄照搬別國的電力體制改革模式。中國電力工業(yè)與發(fā)達國家電力工業(yè)的最大差別是電價。世界銀行早在1988年的統(tǒng)計顯示，63個發(fā)展中國家的電費加權平均值僅為0.4美元/(kW•h)，只相當于經(jīng)濟合作組織國家平均電價的50%，發(fā)展中國家和傳統(tǒng)的社會主義國家都以大大低于成本的價格出售電力。這就是說發(fā)達的市場經(jīng)濟國家實行市場定價，電價普遍比較高，而發(fā)展中國家是政府定價，電價定得比較低。所以發(fā)展中國家和傳統(tǒng)社會主義國家在進行電力工業(yè)市場化改革的時候，首先要實行政企分開、公司化改組、商業(yè)化運營、法制化管理。公司化改組是以商業(yè)化運營為前提條件的，而商業(yè)化運營的成果靠公司化改組來保持，商業(yè)化運營最主要的依據(jù)是符合市場經(jīng)濟規(guī)律的電價，所以電價改革是電力體制改革的前提條件。電價不改革，一切電力體制改革無法進行;電價不改革，一切電力體制改革都不能成功。
我國與發(fā)達國家電價的比較
生活電價的比較
OECD成員國2011年生活電價中最高的丹麥為0.409美元/(kW•h)，最低的韓國為0.089美元/(kW•h)，美國為0.118美元/(kW•h)，OECD國家加權平均電價為0.158美元/(kW•h)，我國是0.074美元/(kW•h)。歐美各國的生活電價都比我國高，丹麥為我國的5.5倍，美國是我國的1.6倍，OECD平均電價為我國的2.1倍，我國的生活電價嚴重偏低。但OECD成員國內(nèi)部電價差異很大，丹麥的生活電價是韓國的4.6倍，所以中國與歐洲、美國個別國家比較是比較困難的。
工業(yè)電價比較
OECD成員國工業(yè)電價最高的意大利為0.279美元/(kW•h)，最低的韓國為0.058美元/(kW•h)，美國為0.070美元/(kW•h)，OECD國家加權平均電價為0.111美元/(kW•h)，我國是0.092美元/(kW•h)。OECD成員國多數(shù)國家比我國高，在32個國家中比我國低的有5個，即新西蘭、挪威、美國、加拿大、韓國。這5個國家都有它們的特殊條件，新西蘭、挪威、加拿大水電比重大，韓國核電比重大，美國電價中不含稅(OECD成員國中只有美國和澳大利亞兩國電價中不含稅)，美國發(fā)電用能源價格低以及政府對電力工業(yè)的補貼等因素，這些是中國無法與之相比較的。
生活電價與工業(yè)電價的比價
OECD成員國生活電價一般都高于工業(yè)電價。OECD成員國生活電價與工業(yè)電價的比價有很大差別，比價最大的丹麥為3.55倍。多數(shù)國家生活電價都高于工業(yè)電價，但個別國家也有相等的，如意大利生活電價與工業(yè)電價相等，也有生活電價低于工業(yè)電價的，如墨西哥的生活電價低于工業(yè)電價，這在OECD成員國屬于個別現(xiàn)象。OECD成員國的加權平均比價為1.42。中國生活電價低于工業(yè)電價，比價為0.80，不僅低于OECD加權平均比價1.42，甚至還低于墨西哥的比價0.81。我國工業(yè)電價低于OECD大多數(shù)國家，再加上比價極低，所以我國的生活電價處在嚴重偏低的水平。
對于我國電價的討論
對于中國電價曾進行過兩次討論：第一次是2000年至2001年在研究新一輪電力體制改革時;第二次是2012年在研究實施階梯電價時。
第一次討論認為我國電價偏高
第一次討論我國電價時，認為電價偏高。而世界銀行1988年調(diào)查認為，發(fā)展中國家和傳統(tǒng)社會主義國家電價大大低于成本，發(fā)展中國家的電價只相當于經(jīng)濟合作組織國家的50%，只相當于發(fā)展中國家合理電價水平的40%。
當時我國電力體制改革的總目標提出：“降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展”。大家對中國電力工業(yè)引入競爭性市場抱有很高期望，希望通過引入競爭機制能夠提高效率，降低電價。其中幾個專家提出的有代表性的意見是：“電業(yè)改革，降價為先”。他們認為，打破壟斷，引入競爭，開放電力市場，是降低電價必不可少的重要途徑。且根據(jù)中國當前國情，不允許像美國那樣，經(jīng)過10年改革使用戶電費下降30%;在嚴峻的國內(nèi)外市場競爭形勢下，要求中國電業(yè)在三五年(“入世”準備期)間使用戶電費下降40%，使工業(yè)用電平均電價達到或接近美國1996年水平[0.38元/(kW•h)]。
他們提出了中國電價應降價的依據(jù)：一是美國電力體制改革10年降價30%。但實際情況是美國在改革前提價25%的基礎上降價30%。后來美國在總結10年改革經(jīng)驗時認為，政府在電力體制改革時給予電力工業(yè)化降稅、降低發(fā)電燃料費用的基礎上，并沒有達到應有的降價幅度。二是用美國1996年電價水平與中國電價水平比較而得出的結論。其實每個國家的電力工業(yè)政策是不同的，電力成本的構成有很大差別，有許多不可比的條件。比如，美國電價中不含稅，中國電價是含稅的;美國發(fā)電用能源價格低，石油、燃氣、煤炭的價格都很低(天然氣價格是中國的1/3，日本的1/6)。其實市場經(jīng)濟的國家最近二三十年由于能源價格不斷上升，電價(指當年價)也是不斷上升的，局部年份的降價是稀有的。美國1978年為4.3美分/(kW•h)，1995年上升為8.4美分/(kW•h)，2000年降到8.2美分/(kW•h)，到2011年已上升到11.8美分/(kW•h)，差不多是1978年的1.7倍，與2000年比上漲了40%。也就是說，對于電價嚴重偏低的發(fā)展中國家、傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟國家想通過引入競爭機制把電價降下來是不現(xiàn)實的，要求中國通過電力體制改革降價40%是做不到的。從2002年開始的新一輪電力體制改革由于電價上升不到位，發(fā)電企業(yè)連年虧損，資產(chǎn)負債率急劇上升到85%的高位，說明發(fā)展中國家通過電力體制改革，走市場化道路，電價是應當上升的。
第二次討論通過階梯電價解決電價偏低問題
第二次討論是2012年研究實施階梯電價解決電價偏低問題。2008年曾提出醞釀我國居民生活用電實施階梯電價的問題。國家發(fā)改委2009年在介紹“階梯電價”時指出：“我國居民電價嚴重偏低，居民用電一般位于電網(wǎng)供電最終端，電壓等級最低，且主要集中在電力系統(tǒng)高峰時段用電，因而其供電成本是最高的。國外居民電價一般是工業(yè)電價的1.5~2倍，價格水平折合人民幣為1~1.5元/(kW•h)，而我國長期對居民電價實行低價政策，據(jù)統(tǒng)計，2008年全國居民用電平均價格為0.5元/(kW•h)左右，既低于工業(yè)電價，也低于平均電價。居民電價偏低，不利于合理反映電力資源稀缺程度，還會加重工業(yè)和商業(yè)企業(yè)的用電負擔，影響我國經(jīng)濟競爭力。”由此決定實行階梯電價，以解決居民用電價格偏低的問題。
2010年國家發(fā)改委向社會公開征求居民生活用電實行階梯電價意見時指出，實行階梯電價是為了建立3個方面的機制：一是合理電價機制。我國居民電價低于工業(yè)電價，導致各類用戶之間的交叉補貼，實行階梯電價有利于改善我國電價結構。二是公平負擔用電機制。居民電價低于供電成本，造成用電越多的居民用戶享受的補貼越多，用電量越少的用戶享受的補貼越少。通過實行居民階梯電價政策，可以考慮不同用戶的承受能力，既保證大多數(shù)居民電價保持基本穩(wěn)定，又能促使用電量多的居民用戶多負擔電費，建立合理的公平負擔機制。三是促進節(jié)能減排機制。這就是說，在居民用戶中實行階梯電價就是為了扭轉我國居民電價長期偏低的局面，在保持貧困戶低電價的條件下，逐步提高居民用戶的電價。
在2011年國家采取綜合措施調(diào)控煤炭和電力價格時，國家發(fā)改委認為我國電價的基本狀況是：2010年我國工業(yè)電價在世界上處于中等偏下水平，我國居民電價遠低于國外。2010年我國工業(yè)電價平均水平為0.58元/(kW•h)。據(jù)統(tǒng)計，同期美國、日本等26個國家和地區(qū)的平均電價為0.120美元/(kW•h)，我國工業(yè)電價約為上述國家平均值的72%;分地區(qū)比較，我國工業(yè)電價為歐洲國家平均水平的70%，為日本的56%，但比韓國、美國工業(yè)電價高，分別為韓國的132%，美國的127%(美國電價內(nèi)未計入稅金)。2010年我國居民平均電價為0.510元/(kW•h)。據(jù)統(tǒng)計，26個國家和地區(qū)居民電價與工業(yè)電價比價約為1.61，而我國只有0.83，工業(yè)電價承擔了部分對居民電價的交叉補貼。我國居民電價僅為丹麥的20%，意大利的27%，日本的30%，比韓國、美國的居民電價都低，僅為韓國的68%、美國的61%。這些說明，中國的工業(yè)電價、居民電價與國外比是嚴重偏低的。
為改變我國居民電價嚴重偏低的問題，我國自2008年開始研究階梯電價，2010年10月開始征求意見，到2011年11月形成并下發(fā)了《關于居民生活用電試行階梯電價的指導意見》，2012年上半年召開聽證會，準備在2012年上半年開始試行?？墒蔷驮?012年5月前后，媒體爆料山東民營魏橋集團無論是工商電價還是居民電價都比國家電網(wǎng)低1/3以上[2]。從而引起社會巨大反響，對國家發(fā)改委關于我國居民用電電價偏低的說法直接產(chǎn)生沖突。其實魏橋集團向外供電并不是市場經(jīng)濟行為，也不是市場競爭的結果，而是屬于福利電(對集團公司家屬)、權力電、關系電。這類優(yōu)惠電價在計劃經(jīng)濟年代和改革開放初期的農(nóng)村供電中比比皆是，甚至還有霸王電。
我國電價嚴重偏低
其實我國目前電價嚴重偏低是一個不難認識的問題，兩次電價的爭論也沒有搞清楚青紅皂白，但從以下事例可看出我國電價嚴重偏低。
①國外電力投資商撤離中國電力工業(yè)。20世紀80年代國外的電力投資商進入中國，投資中國的電力工業(yè)，由于我國電價偏低，達不到應有的回報，國外電力投資商紛紛撤離，現(xiàn)在除了極少數(shù)保證一定回報率的電廠外，其余已全部撤離。
②民營電力投資商撤離中國電力工業(yè)。在改革開放初期，電力工業(yè)實行還本付息定價，民營企業(yè)投資火電、熱電和水電。新一輪電力體制改革后實行標桿電價，特別是后來煤炭漲價，煤電企業(yè)普遍虧損，民營電力投資商逐漸撤離。
③五大電力集團的燃煤發(fā)電企業(yè)嚴重虧損。五大電力集團是我國發(fā)電工業(yè)的主體，它們的主業(yè)是發(fā)電，不能像外商和民企那樣退出電力工業(yè)，由于電價偏低結果造成煤電企業(yè)普遍虧損，有的煤電企業(yè)已經(jīng)資不抵債，五大電力集團的資產(chǎn)負債率已超過85%的高位。
④煤電新增裝機容量不斷減少。從電源結構來講，要增加核電、水電、風電、太陽能等非化石能源發(fā)電比重，但要依靠煤電配合調(diào)節(jié)，進行調(diào)峰并提供輔助服務，如果煤電容量不足就會造成棄水電、棄風電甚至棄太陽能發(fā)電。最近幾年煤電新增裝機容量連續(xù)減少，與煤電上網(wǎng)電價低、煤電虧損有很大關系。煤電新增裝機容量不斷減少，最終將會造成缺電的嚴重后果。
⑤影響民間投資進入電力行業(yè)。國務院一直主張民間資本進入電力等能源領域，國務院于2010年發(fā)布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，但是嚴重偏低的電價使民間資本難以進入。國家發(fā)改委認識到電力價格合理化是民間資本進入電力行業(yè)的前提條件，為了貫徹國務院指示，于2012年發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關于利用價格杠桿和引導民間投資發(fā)展的實施意見》。這個意見的第一條是深化資源性產(chǎn)品價格改革，促進民間資本在資源領域投資發(fā)展，其中第一款是繼續(xù)推進電力價格市場化改革，提出競價上網(wǎng)、用戶直購、協(xié)商定價等。其實只要現(xiàn)行的低電價不改變，競價上網(wǎng)、用戶直購和協(xié)商定價都是辦不到的。
由此可見，中國目前的電價是嚴重偏低的，中國的電力工業(yè)由于長期維持低電價，已經(jīng)使電力行業(yè)從過去既無內(nèi)債、又無外債而陷入了高負債和部分企業(yè)資不抵債的境地。電價改革之所以成為電力體制改革的攔路虎，關鍵在于認為居民用戶和企業(yè)承受不了較高的電價。實際上除貧困戶之外，我國一般工薪階層并不存在這個問題，因為自改革開放以來，工資水平上漲了幾十倍甚至幾百倍，而電價只上漲了三四倍，電費在收入中的比重是下降的。目前我國電價改革的條件是具備的，加快電價的市場化改革勢在必行。
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