數(shù)字經(jīng)濟時代 ，全球“數(shù)字硅幕”正在落下？

 眾所周知，數(shù)在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間治理政策中，沒有哪類議題能夠像跨境數(shù)據(jù)流動一樣，包含如此之復(fù)雜的討論面向：數(shù)據(jù)主權(quán)、隱私保護、法律適用與管轄，乃至國際貿(mào)易規(guī)則。

近日，美國同英國簽署歷史性網(wǎng)絡(luò)公司數(shù)據(jù)互通協(xié)議，賦予兩國政府“長臂管轄權(quán)”。字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)不僅是重要的資源和生產(chǎn)要素，更成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資產(chǎn)。

一、美英簽署“史上首份”數(shù)據(jù)互通協(xié)議

2019年10月3日，美國司法部長Bill Barr與英國內(nèi)政大臣Priti Patel簽署了一項新協(xié)議。該協(xié)議將消除法律障礙，允許兩國執(zhí)法機構(gòu)直接獲取對方的科技公司比如臉書、谷歌、推特等的用戶、通信數(shù)據(jù)，以便更迅速地調(diào)查恐怖主義及其他嚴(yán)重的刑事罪行。

新協(xié)議是根據(jù)美國2018年設(shè)立的《云法案》邁出的第一步。盡管協(xié)議尚未包含禁止科技企業(yè)加密數(shù)據(jù)的權(quán)力，但根據(jù)協(xié)議條款，在獲得適當(dāng)?shù)姆ㄔ菏跈?quán)之下，執(zhí)法部門可通過“長臂管轄”直接向?qū)Ψ絿业目萍脊菊埱蟠嫒‰娮訑?shù)據(jù)，將時間縮短至幾周或幾天，不必再透過可能耗時數(shù)年的政府流程。而此前兩國只能通過政府層面的“共同法律援助”(MLA)機制為本國執(zhí)法部門申請數(shù)據(jù)，往往需要花費半年至兩年時間。這份雙邊協(xié)議如同樣本，美國將可廣泛同各國簽署。

二、數(shù)字主權(quán)爭奪拉開全球“數(shù)字硅幕”

近年來，全球網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字領(lǐng)域的大國博弈愈發(fā)激烈，也引起了國際社會對 “數(shù)字硅幕”已經(jīng)落下的擔(dān)憂。當(dāng)前，通過限制重要技術(shù)數(shù)據(jù)出口和特定數(shù)據(jù)領(lǐng)域的外國投資，遏制戰(zhàn)略競爭對手發(fā)展，確保美國在科技領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位，美國形成了一套較為完整的制度設(shè)計。自特朗普政府大力推行“美國優(yōu)先”的貿(mào)易保護主義政策以來，美國積極使用這類管制措施作為遏制中國等戰(zhàn)略競爭對手的重要手段，甚至將數(shù)據(jù)跨境政策與貿(mào)易投資政策深度捆綁。美國的出口管制并不限于硬件的出口，還包括具體的技術(shù)數(shù)據(jù)，即受管制的技術(shù)數(shù)據(jù)“傳輸”到位于美國境外的服務(wù)器保存或處理，需要取得商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局(BIS)出口許可。在外國投資審查方面，改革后的《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》擴大了“涵蓋交易”的范圍，將涉及所謂“關(guān)鍵技術(shù)”、“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的公司以及外國人對保存或收集美國公民敏感個人數(shù)據(jù)的公司進行非控制性、非被動性投資都納入其審查范圍。而如何加強行政和司法“長臂管轄”也成為美國的重要政策選項。

三、推動建立以美國為核心的全球數(shù)據(jù)霸權(quán)體系

一直以來，美國都是“以數(shù)字自由主義”為名，行使“數(shù)字保護主義”抑或“數(shù)字霸權(quán)主義”之實。隨著中國美國在高科技領(lǐng)域的競爭演化為科技冷戰(zhàn)的趨勢，地緣政治因素對跨境數(shù)據(jù)流動政策的影響將進一步加大，以“國家安全”關(guān)切為核心的“重要敏感數(shù)據(jù)”也成為跨境流動限制重心。特別是特朗普上臺后，美國在前沿和基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域?qū)ξ覈鴮嵤┕芸兀拗拼罅考夹g(shù)數(shù)據(jù)和敏感個人數(shù)據(jù)的跨境轉(zhuǎn)移，并通過長臂管轄及強大的情報和執(zhí)法能力加以落實。與此同時，美國在此領(lǐng)域的強勢主張勢必影響其戰(zhàn)略盟友對中國的技術(shù)轉(zhuǎn)移和數(shù)據(jù)跨境流動策略，強化了以國家安全為主要考量的數(shù)據(jù)跨境流動政策的價值取向，這將進一步破壞既有的商業(yè)和貿(mào)易規(guī)則，阻礙數(shù)字貿(mào)易的全球化發(fā)展。

為進一步擴展在全球的數(shù)據(jù)霸權(quán)，當(dāng)前美國正加緊與其領(lǐng)導(dǎo)的多國情報聯(lián)盟“五眼聯(lián)盟”(Five Eyes)構(gòu)筑“數(shù)據(jù)同盟體系”，強化以“國家安全”為主要考量的數(shù)據(jù)跨境流動政策的價值取向。2019年7月30日，“五眼聯(lián)盟”在一份聲明中就表示，科技公司應(yīng)該在其加密產(chǎn)品和服務(wù)中納入新機制，允許政府有適當(dāng)?shù)暮戏?quán)限，能夠以可讀和可用的格式獲取數(shù)據(jù)。

此外，美歐日正聯(lián)手試圖著手制定跨國數(shù)據(jù)流通規(guī)則，構(gòu)建基于“共同理念”的 “數(shù)據(jù)流通圈”。2019年G20大阪峰會期間，日本商議與美國商務(wù)部、美國貿(mào)易代表辦公室和歐洲委員會等機構(gòu)從2019 年開始啟動制度設(shè)計，具體議題包括：允許個人和產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)的相互轉(zhuǎn)移;嚴(yán)格限制向個人信息保護體制不完善的國家轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù);對違反要求的企業(yè)處以罰款，進而打造美日歐互認(rèn)的數(shù)據(jù)共同體，建立以西方為中心的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則框架，數(shù)據(jù)同盟可以完全以意識形態(tài)和政治制度劃線，形成明確指向中國、俄羅斯等國的排他性體系，并將在美國及其全球性同盟安全網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮重要作用。

四、維護中國數(shù)據(jù)主權(quán)與國家安全的路徑與建議

當(dāng)前，面對新態(tài)勢，我國應(yīng)立足于維護數(shù)據(jù)主權(quán)，兼顧數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)流動的平衡的立場，全面加強國家整體數(shù)據(jù)安全治理能力，打造全球數(shù)據(jù)安全高地，以掌握數(shù)據(jù)跨境流動合作的話語權(quán)和主動權(quán)。

首先，建立完善數(shù)據(jù)保護法律體系。深入貫徹落實《網(wǎng)絡(luò)安全法》，加快開展《數(shù)據(jù)安全法》《跨境數(shù)據(jù)流動管理辦法》等專項法律法規(guī)和政策的制修訂，明確國家各部委監(jiān)管職權(quán)范圍。加強數(shù)據(jù)泄露威脅情報共享與溯源能力，打造龍頭企業(yè)、安全機構(gòu)與政府機構(gòu)之間的快速生態(tài)協(xié)同系統(tǒng)，對國家安全構(gòu)成重大威脅的數(shù)據(jù)泄露事件，綜合利用外交、信息、軍事、經(jīng)濟、情報以及執(zhí)法等力量，對其進行威懾和打擊，懲罰惡意網(wǎng)絡(luò)行為者。

第二，完善數(shù)字治理的長臂管轄原則。我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》采取有限的域外管轄的原則，有權(quán)管轄涉及危害關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的境外的機構(gòu)、組織、個人。由于數(shù)據(jù)跨境流動活動本身具有長臂效應(yīng)，歐盟、美國等數(shù)據(jù)出境監(jiān)管法規(guī)都具有一定域外效力，因此我國可以根據(jù)國情適當(dāng)增加長臂管轄的范圍。

第三，推動制定跨境數(shù)據(jù)流動的國際治理框架。在各國紛紛主張數(shù)據(jù)主權(quán)的情況下，特別是美國歐盟等實施長臂管轄對傳統(tǒng)國際執(zhí)法協(xié)作體系構(gòu)成沖擊的大背景下，應(yīng)設(shè)計符合國家利益和中國企業(yè)全球化戰(zhàn)略的執(zhí)法數(shù)據(jù)調(diào)取方案，積極與各國建立雙邊—多邊的數(shù)據(jù)執(zhí)法調(diào)取協(xié)議，推動建立國際執(zhí)法協(xié)作條件和框架，解決數(shù)據(jù)管轄沖突。

第四，將跨境數(shù)據(jù)流動嵌入貿(mào)易投資協(xié)定中。當(dāng)前考慮到短期內(nèi)各國無法形成相互協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)流動政策體系，因此，跨境數(shù)據(jù)流動政策將深度嵌入雙、多邊的貿(mào)易投資談判之中。在國與國之間、區(qū)域與區(qū)域之間體現(xiàn)出多樣性、靈活性，形成不同解決方案。我國應(yīng)當(dāng)充分利用“一帶一路”國際合作倡議等契機，在完善國內(nèi)規(guī)則的基礎(chǔ)上，由國家網(wǎng)信部門負責(zé)牽頭，統(tǒng)籌外交部、商務(wù)部等相關(guān)部門以及主要龍頭科技企業(yè)，啟動跨境數(shù)據(jù)流動對外合作工作推進機制。在當(dāng)前各種雙邊、多邊貿(mào)易談判中，增加數(shù)據(jù)跨境流動的談判內(nèi)容，在加強統(tǒng)籌的前提下，實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的統(tǒng)一。