數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全球“數(shù)字硅幕”正在落下？

 全球“數(shù)字硅幕”正在落下?數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)不僅是重要的資源和生產(chǎn)要素，更成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資產(chǎn)。

在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)空間治理政策中，沒(méi)有哪類議題能夠像跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)一樣，包含如此之復(fù)雜的討論面向：數(shù)據(jù)主權(quán)、隱私保護(hù)、法律適用與管轄，乃至國(guó)際貿(mào)易規(guī)則。美國(guó)同英國(guó)簽署歷史性網(wǎng)絡(luò)公司數(shù)據(jù)互通協(xié)議，賦予兩國(guó)政府“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”。

一、美英簽署“史上首份”數(shù)據(jù)互通協(xié)議

2019年10月3日，美國(guó)司法部長(zhǎng)Bill Barr與英國(guó)內(nèi)政大臣Priti Patel簽署了一項(xiàng)新協(xié)議。該協(xié)議將消除法律障礙，允許兩國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)直接獲取對(duì)方的科技公司比如臉書、谷歌、推特等的用戶、通信數(shù)據(jù)，以便更迅速地調(diào)查恐怖主義及其他嚴(yán)重的刑事罪行。

新協(xié)議是根據(jù)美國(guó)2018年設(shè)立的《云法案》邁出的第一步。盡管協(xié)議尚未包含禁止科技企業(yè)加密數(shù)據(jù)的權(quán)力，但根據(jù)協(xié)議條款，在獲得適當(dāng)?shù)姆ㄔ菏跈?quán)之下，執(zhí)法部門可通過(guò)“長(zhǎng)臂管轄”直接向?qū)Ψ絿?guó)家的科技公司請(qǐng)求存取電子數(shù)據(jù)，將時(shí)間縮短至幾周或幾天，不必再透過(guò)可能耗時(shí)數(shù)年的政府流程。而此前兩國(guó)只能通過(guò)政府層面的“共同法律援助”(MLA)機(jī)制為本國(guó)執(zhí)法部門申請(qǐng)數(shù)據(jù)，往往需要花費(fèi)半年至兩年時(shí)間。這份雙邊協(xié)議如同樣本，美國(guó)將可廣泛同各國(guó)簽署。

二、數(shù)字主權(quán)爭(zhēng)奪拉開(kāi)全球“數(shù)字硅幕”

近年來(lái)，全球網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字領(lǐng)域的大國(guó)博弈愈發(fā)激烈，也引起了國(guó)際社會(huì)對(duì) “數(shù)字硅幕”已經(jīng)落下的擔(dān)憂。當(dāng)前，通過(guò)限制重要技術(shù)數(shù)據(jù)出口和特定數(shù)據(jù)領(lǐng)域的外國(guó)投資，遏制戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手發(fā)展，確保美國(guó)在科技領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位，美國(guó)形成了一套較為完整的制度設(shè)計(jì)。自特朗普政府大力推行“美國(guó)優(yōu)先”的貿(mào)易保護(hù)主義政策以來(lái)，美國(guó)積極使用這類管制措施作為遏制中國(guó)等戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的重要手段，甚至將數(shù)據(jù)跨境政策與貿(mào)易投資政策深度捆綁。美國(guó)的出口管制并不限于硬件的出口，還包括具體的技術(shù)數(shù)據(jù)，即受管制的技術(shù)數(shù)據(jù)“傳輸”到位于美國(guó)境外的服務(wù)器保存或處理，需要取得商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局(BIS)出口許可。在外國(guó)投資審查方面，改革后的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》擴(kuò)大了“涵蓋交易”的范圍，將涉及所謂“關(guān)鍵技術(shù)”、“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的公司以及外國(guó)人對(duì)保存或收集美國(guó)公民敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的公司進(jìn)行非控制性、非被動(dòng)性投資都納入其審查范圍。而如何加強(qiáng)行政和司法“長(zhǎng)臂管轄”也成為美國(guó)的重要政策選項(xiàng)。

三、推動(dòng)建立以美國(guó)為核心的全球數(shù)據(jù)霸權(quán)體系

一直以來(lái)，美國(guó)都是“以數(shù)字自由主義”為名，行使“數(shù)字保護(hù)主義”抑或“數(shù)字霸權(quán)主義”之實(shí)。隨著中國(guó)美國(guó)在高科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)演化為科技冷戰(zhàn)的趨勢(shì)，地緣政治因素對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策的影響將進(jìn)一步加大，以“國(guó)家安全”關(guān)切為核心的“重要敏感數(shù)據(jù)”也成為跨境流動(dòng)限制重心。特別是特朗普上臺(tái)后，美國(guó)在前沿和基礎(chǔ)技術(shù)領(lǐng)域?qū)ξ覈?guó)實(shí)施管控，限制大量技術(shù)數(shù)據(jù)和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的跨境轉(zhuǎn)移，并通過(guò)長(zhǎng)臂管轄及強(qiáng)大的情報(bào)和執(zhí)法能力加以落實(shí)。與此同時(shí)，美國(guó)在此領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)主張勢(shì)必影響其戰(zhàn)略盟友對(duì)中國(guó)的技術(shù)轉(zhuǎn)移和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)策略，強(qiáng)化了以國(guó)家安全為主要考量的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的價(jià)值取向，這將進(jìn)一步破壞既有的商業(yè)和貿(mào)易規(guī)則，阻礙數(shù)字貿(mào)易的全球化發(fā)展。

為進(jìn)一步擴(kuò)展在全球的數(shù)據(jù)霸權(quán)，當(dāng)前美國(guó)正加緊與其領(lǐng)導(dǎo)的多國(guó)情報(bào)聯(lián)盟“五眼聯(lián)盟”(Five Eyes)構(gòu)筑“數(shù)據(jù)同盟體系”，強(qiáng)化以“國(guó)家安全”為主要考量的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的價(jià)值取向。2019年7月30日，“五眼聯(lián)盟”在一份聲明中就表示，科技公司應(yīng)該在其加密產(chǎn)品和服務(wù)中納入新機(jī)制，允許政府有適當(dāng)?shù)暮戏?quán)限，能夠以可讀和可用的格式獲取數(shù)據(jù)。

此外，美歐日正聯(lián)手試圖著手制定跨國(guó)數(shù)據(jù)流通規(guī)則，構(gòu)建基于“共同理念”的 “數(shù)據(jù)流通圈”。2019年G20大阪峰會(huì)期間，日本商議與美國(guó)商務(wù)部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室和歐洲委員會(huì)等機(jī)構(gòu)從2019 年開(kāi)始啟動(dòng)制度設(shè)計(jì)，具體議題包括：允許個(gè)人和產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)的相互轉(zhuǎn)移;嚴(yán)格限制向個(gè)人信息保護(hù)體制不完善的國(guó)家轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù);對(duì)違反要求的企業(yè)處以罰款，進(jìn)而打造美日歐互認(rèn)的數(shù)據(jù)共同體，建立以西方為中心的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則框架，數(shù)據(jù)同盟可以完全以意識(shí)形態(tài)和政治制度劃線，形成明確指向中國(guó)、俄羅斯等國(guó)的排他性體系，并將在美國(guó)及其全球性同盟安全網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮重要作用。

四、維護(hù)中國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)與國(guó)家安全的路徑與建議

當(dāng)前，面對(duì)新態(tài)勢(shì)，我國(guó)應(yīng)立足于維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)，兼顧數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)據(jù)流動(dòng)的平衡的立場(chǎng)，全面加強(qiáng)國(guó)家整體數(shù)據(jù)安全治理能力，打造全球數(shù)據(jù)安全高地，以掌握數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合作的話語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)權(quán)。

首先，建立完善數(shù)據(jù)保護(hù)法律體系。深入貫徹落實(shí)《網(wǎng)絡(luò)安全法》，加快開(kāi)展《數(shù)據(jù)安全法》《跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理辦法》等專項(xiàng)法律法規(guī)和政策的制修訂，明確國(guó)家各部委監(jiān)管職權(quán)范圍。加強(qiáng)數(shù)據(jù)泄露威脅情報(bào)共享與溯源能力，打造龍頭企業(yè)、安全機(jī)構(gòu)與政府機(jī)構(gòu)之間的快速生態(tài)協(xié)同系統(tǒng)，對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成重大威脅的數(shù)據(jù)泄露事件，綜合利用外交、信息、軍事、經(jīng)濟(jì)、情報(bào)以及執(zhí)法等力量，對(duì)其進(jìn)行威懾和打擊，懲罰惡意網(wǎng)絡(luò)行為者。

第二，完善數(shù)字治理的長(zhǎng)臂管轄原則。我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》采取有限的域外管轄的原則，有權(quán)管轄涉及危害關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的境外的機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人。由于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)活動(dòng)本身具有長(zhǎng)臂效應(yīng)，歐盟、美國(guó)等數(shù)據(jù)出境監(jiān)管法規(guī)都具有一定域外效力，因此我國(guó)可以根據(jù)國(guó)情適當(dāng)增加長(zhǎng)臂管轄的范圍。

第三，將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)嵌入貿(mào)易投資協(xié)定中。當(dāng)前考慮到短期內(nèi)各國(guó)無(wú)法形成相互協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)流動(dòng)政策體系，因此，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策將深度嵌入雙、多邊的貿(mào)易投資談判之中。在國(guó)與國(guó)之間、區(qū)域與區(qū)域之間體現(xiàn)出多樣性、靈活性，形成不同解決方案。我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分利用“一帶一路”國(guó)際合作倡議等契機(jī)，在完善國(guó)內(nèi)規(guī)則的基礎(chǔ)上，由國(guó)家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)牽頭，統(tǒng)籌外交部、商務(wù)部等相關(guān)部門以及主要龍頭科技企業(yè)，啟動(dòng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)外合作工作推進(jìn)機(jī)制。在當(dāng)前各種雙邊、多邊貿(mào)易談判中，增加數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的談判內(nèi)容，在加強(qiáng)統(tǒng)籌的前提下，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的統(tǒng)一。