中國入世后建立電信普遍服務(wù)機(jī)制應(yīng)提速

隨著多哈ＷＴＯ部長級會議一槌定音，１５年的復(fù)關(guān)、入世長征
終于完成，中國經(jīng)濟(jì)開始在更廣闊的領(lǐng)域、更深的層次融入世界經(jīng)濟(jì)大潮流，同時(shí)，我國的電信業(yè)
改革開放也進(jìn)入了一個新的歷史階段。在人們憧憬入世后的電信產(chǎn)品及服務(wù)將更先進(jìn)、更低廉的時(shí)
候，不應(yīng)忽視這樣一個現(xiàn)實(shí)：我國目前的電信服務(wù)總體水平與世界發(fā)達(dá)國家還有相當(dāng)大的差距，全
國仍有１７％約１２萬個行政村不通電話，即使在江蘇這樣一個經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，也有約７５０
萬戶農(nóng)民家庭不通電話。而市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和負(fù)面作用將會限制邊遠(yuǎn)落后地區(qū)、高成本地區(qū)的電信
服務(wù)水平的提高，發(fā)展不平衡的狀況將日益突出。在充滿機(jī)遇和挑戰(zhàn)的經(jīng)濟(jì)全球化浪潮中，我國電
信改革的政策只有與時(shí)俱進(jìn)、興利除弊、完善機(jī)制，才能保持電信業(yè)快速、健康的發(fā)展勢頭。因
此，建立電信普遍服務(wù)機(jī)制，提高邊遠(yuǎn)落后地區(qū)、高成本地區(qū)電信服務(wù)水平，是當(dāng)前一項(xiàng)十分重要
和緊迫的任務(wù)。

初裝費(fèi)取消后產(chǎn)生了新的供需矛盾

為了適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，我國從今年７月１日起取消了實(shí)行多
年的電話初裝費(fèi)政策，這對促進(jìn)電信業(yè)的改革和發(fā)展是非常正確的，但也引發(fā)了兩方面問題：一方
面電信服務(wù)的門檻進(jìn)一步降低，引發(fā)了新一輪的裝機(jī)熱潮，特別是在原初裝費(fèi)保持較高水平地區(qū)和
農(nóng)村地區(qū)尤為明顯。另一方面，相關(guān)企業(yè)的建設(shè)資金大量減少，通信建設(shè)工程相應(yīng)壓縮，通信能力
不能適應(yīng)發(fā)展的需要，造成用戶發(fā)展由大幅度跳躍式增長趨勢轉(zhuǎn)向平緩下滑趨勢。

這兩方面問題作用的結(jié)果，必然產(chǎn)生大量的待裝戶，形成了新的
供需矛盾。

今年１０月中旬，我們在蘇北某縣級市電信企業(yè)進(jìn)行工作調(diào)研
時(shí)，遇到３位村干部向我們反映農(nóng)民要求裝電話的問題。一位姓丁的村干部說：“現(xiàn)在農(nóng)民有三
多：外出打工的多，跑運(yùn)輸?shù)亩?，做生意的多。農(nóng)民生活一天天富裕起來，現(xiàn)在又取消了初裝費(fèi)，
電話便宜了，家家都想裝電話，我們東關(guān)村１２６０戶人家，只有４５０戶有電話，還有近５００
戶急著要裝電話，可是電信局沒有線路，幾個月了一直裝不了，給錢也不要?！绷硪晃恍諏O的村支
書拿出一個筆記本給我們看，上面密密麻麻記著８０多位迫切需要裝電話農(nóng)戶的名字。據(jù)同行的該
市電信局負(fù)責(zé)人介紹，類似情況還很多，目前，該市共有３１４２５戶農(nóng)民因電信企業(yè)機(jī)線不到
位，短期內(nèi)無法裝上電話，只好采取預(yù)登記的辦法記錄下來，以備今后尋求解決辦法。我們問該局
負(fù)責(zé)人為什么不及時(shí)采取措施，這位負(fù)責(zé)人一臉無奈地說：“現(xiàn)在不比從前了，相對成片的待裝戶
還好辦，那么多偏遠(yuǎn)、分散的待裝戶，我們實(shí)在無能為力。”據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，自７月１日初裝費(fèi)取消
以來，無法受理安裝的待裝戶逐月增多，截至１０月底，全省共有１７．６萬個待裝戶因無空閑線
路而無法受理安裝，絕大部分集中在農(nóng)村地區(qū)。

曾幾何時(shí)，電信局領(lǐng)導(dǎo)曾豪邁地宣稱：不允許出現(xiàn)因機(jī)線容量不
足而造成用戶裝不上電話的情況。短短幾年，為何形成如此大的反差？

新的供需矛盾不能僅靠電信企業(yè)來解決

在研究這個問題的時(shí)候，我們不能把產(chǎn)生新的供需矛盾的原因歸
咎于初裝費(fèi)政策的取消。從客觀上講，過去我國電話安裝實(shí)行的是工料費(fèi)加初裝費(fèi)政策，而初裝費(fèi)
實(shí)際上屬于一種稅費(fèi)，當(dāng)初征收初裝費(fèi)的目的是為了緩解電信建設(shè)資金的不足，快速擴(kuò)大電信網(wǎng)絡(luò)
的覆蓋面，實(shí)現(xiàn)電信的普遍服務(wù)，讓更多的普通百姓提前享受到電信服務(wù)。按照“ＷＴＯ”所達(dá)成
的基礎(chǔ)電信談判協(xié)議規(guī)定，成員國或簽字國在制訂普遍服務(wù)政策時(shí)應(yīng)遵循透明、非歧視、競爭和中
立的原則。因此，在電信業(yè)政企分開、企業(yè)重組、打破壟斷，引入市場競爭機(jī)制等一系列改革之
后，特別是我國加入世界貿(mào)易組織的進(jìn)程中，與市場經(jīng)濟(jì)公平原則不相稱的初裝費(fèi)政策不可能再存
在下去。

沒有了初裝費(fèi)政策的支持，企業(yè)是否能通過市場競爭的不斷深
入，來解決電話安裝特別是農(nóng)村電話安裝的供需矛盾？為回答這個問題，我們對江蘇省農(nóng)村電話市
場和某電信企業(yè)經(jīng)營情況進(jìn)行了調(diào)查，以蘇北地區(qū)為例，每新建１門電話，企業(yè)建設(shè)成本為２３７
６元，每新發(fā)展１個用戶，當(dāng)年企業(yè)墊付資金１８３１元（建設(shè)成本＋期間費(fèi)用－工料費(fèi)收入－業(yè)
務(wù)收入），放號越多，企業(yè)投入越多，規(guī)模越大，企業(yè)的包袱越重。在這種局面影響下，企業(yè)自然
只能去挖掘現(xiàn)有設(shè)施潛力，而失去了建設(shè)發(fā)展的動力，容易形成市場經(jīng)濟(jì)特征下新的供需矛盾。

由此可以得出如下結(jié)論：在偏遠(yuǎn)農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)落后或高成本地區(qū)，
難以形成有效市場競爭，沒有有效競爭的市場無法依靠市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)節(jié)供求關(guān)系。因此，市場競
爭與電信普遍服務(wù)有不相容性。在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的指導(dǎo)下，電信企業(yè)從自身利益出發(fā)，其決策的指
導(dǎo)思想、投資取向及經(jīng)營策略趨向于追求企業(yè)價(jià)值的最大化上。在沒有特殊的外部條件下，企業(yè)不
可能主動、自發(fā)地向那些根本收不回成本的地區(qū)發(fā)展電信服務(wù)，用戶能否裝上電話不是企業(yè)關(guān)心的
主題，在國家沒有建立電信普遍服務(wù)機(jī)制之前，沒有理由讓企業(yè)必須承擔(dān)用戶裝不上電話的責(zé)任。

由于在壟斷經(jīng)營時(shí)期超常規(guī)發(fā)展打下的良好基礎(chǔ)，目前，電信企
業(yè)可以利用空閑設(shè)備容量和線路滿足一部分用戶的裝機(jī)需求，但這種現(xiàn)狀持續(xù)下去，隨著時(shí)間的推
移，無線待裝的用戶隊(duì)伍將會不斷擴(kuò)大，數(shù)量不斷增多，政府電信監(jiān)管部門很可能將面臨巨大的社
會壓力。

建立電信普遍服務(wù)機(jī)制是根本解決途徑

電信普遍服務(wù)機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我國地域遼闊，地區(qū)
間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，電信發(fā)展極不平衡，建立電信普遍服務(wù)機(jī)制必須具有“中國特色”，具
體實(shí)施辦法要反復(fù)調(diào)查、充分論證。鑒于江蘇省的實(shí)際情況，我們建議應(yīng)把握以下幾個要點(diǎn)：

（一）實(shí)行電信普遍服務(wù)目標(biāo)法定化，依法制訂全國電信普遍服
務(wù)長遠(yuǎn)目標(biāo)、近期目標(biāo)。電信普遍服務(wù)的近期目標(biāo)，應(yīng)是繼續(xù)提高電話普及率（含移動通信、衛(wèi)星
通信等）。具體目標(biāo)應(yīng)按東、中、西部地區(qū)不同情況區(qū)別對待。西部地區(qū)主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“村村通[!--empirenews.page--]
電話”，東部地區(qū)應(yīng)以減少電話待裝戶，實(shí)現(xiàn)“家家通電話”為主要目標(biāo)。而后再逐步實(shí)行電信普
遍服務(wù)升級。

（二）電信普遍服務(wù)政策是政府電信監(jiān)管主要政策之一，積極推
進(jìn)和實(shí)施電信普遍服務(wù)是政府電信監(jiān)管部門的職責(zé)，從部到省，應(yīng)自上而下設(shè)立電信普遍服務(wù)的專
職管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)電信普遍服務(wù)政策的實(shí)施、監(jiān)督管理等工作。

（三）電信普遍服務(wù)機(jī)制的主要形式是設(shè)立電信普遍服務(wù)基金，
對電信普遍服務(wù)進(jìn)行成本補(bǔ)償。電信普遍服務(wù)基金?？顚Ｓ谩＠U納電信普遍服務(wù)基金是所有電信業(yè)
務(wù)經(jīng)營者的義務(wù)，除新興電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者（一年內(nèi)可以豁免）外，所有電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者均應(yīng)按規(guī)定
的比例按年度繳納。征收的對象為電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的通信業(yè)務(wù)收入，根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)，征收的比例
不應(yīng)超過３％，高了企業(yè)難以承受，低了所征收的資金不能解決問題。初步測算，在２％至３％之
間為宜。對按比例征收額低于１０００元的，均按最低征收標(biāo)準(zhǔn)額１０００元繳納。電信普遍服務(wù)
基金由所在省、市負(fù)責(zé)征收，根據(jù)各省、市實(shí)施的電信普遍服務(wù)具體目標(biāo)分配使用，其中一部分由
國家集中支援西部貧困地區(qū)電信發(fā)展。

（四）電信普遍服務(wù)實(shí)施單位可以指定或采用招標(biāo)的方法確定，
具體由各省、市根據(jù)本省、市實(shí)際情況決定。由于現(xiàn)階段各電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者規(guī)模和能力不等，招標(biāo)
的方法難以實(shí)施，目前以指定某電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者實(shí)施電信普遍服務(wù)為妥。

（五）電信普遍服務(wù)成本補(bǔ)償辦法應(yīng)圍繞電信普遍服務(wù)目標(biāo)進(jìn)
行。目前，因電信運(yùn)營成本計(jì)算模型設(shè)計(jì)難度較大，難以在近期實(shí)現(xiàn)運(yùn)營成本補(bǔ)償辦法，而以補(bǔ)償
電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供電信普遍服務(wù)所發(fā)生的建設(shè)凈成本的辦法較為可行。同時(shí)，為使電信普遍服務(wù)
持續(xù)有效，因成本補(bǔ)償所形成的固定資產(chǎn)應(yīng)劃歸提供電信普遍服務(wù)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者，電信普遍服
務(wù)基金專職管理機(jī)構(gòu)留檔備案。

信普遍服務(wù)機(jī)制實(shí)施之前應(yīng)有過渡性措施

建立電信普遍服務(wù)機(jī)制涉及到很多具體問題，需全國統(tǒng)一立法、
建立規(guī)章，不可能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)。在實(shí)施電信普遍服務(wù)機(jī)制之前，為緩解電話安裝的供需矛盾，
可以采取一些過渡性措施。有以下幾種方式供研究討論：

（一）用戶投資、聯(lián)合建設(shè)方式

按市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作原則，用戶要裝電話，所需的末端線路實(shí)際工料
費(fèi)應(yīng)由用戶承擔(dān)，所形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)可以歸用戶，經(jīng)營權(quán)歸電信企業(yè)。這種方式曾經(jīng)實(shí)行過，而現(xiàn)
今工料費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對普通用戶不可能實(shí)施，但對高成本地區(qū)的少數(shù)企事業(yè)單位（乙種用
戶）仍然可以采用。

（二）新裝用戶交建設(shè)押金方式

此方式主要針對農(nóng)村成片待裝戶。為彌補(bǔ)企業(yè)建設(shè)初期資金的不
足，新裝用戶先交１０００元的通信建設(shè)押金，不含工料費(fèi)和手續(xù)費(fèi)，電話裝通３年后電信企業(yè)一
次性歸還。歸還本金時(shí)，企業(yè)不付同期銀行利息，但可以給予一定的話費(fèi)優(yōu)惠。此舉應(yīng)在不違反國
家金融管理政策的情況下采用。

（三）用戶向電信企業(yè)預(yù)存話費(fèi)方式

此方式僅面向新裝用戶，一次性預(yù)存的話費(fèi)相當(dāng)于用戶２年支出
的平均通信費(fèi)用，視地區(qū)差別，約８００元～１０００元，最高不超過１０００元，電話裝通后，
預(yù)存的話費(fèi)根據(jù)實(shí)際通信費(fèi)用逐月扣除，扣完為止。此舉必須用戶自愿，并與企業(yè)簽訂協(xié)議，盡量
在農(nóng)村待裝戶較集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施。此方式類同于移動電話的預(yù)付費(fèi)業(yè)務(wù)。

（四）適當(dāng)增加網(wǎng)間結(jié)算費(fèi)用方式

固定電話網(wǎng)是基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，對各電信運(yùn)營企業(yè)發(fā)
展業(yè)務(wù)越有利，有利益的共同點(diǎn)，應(yīng)該具有實(shí)施的基礎(chǔ)。但增加的結(jié)算額不能過大，否則失去了共
同利益的基礎(chǔ)，所以此方式僅限于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。具體方法可將實(shí)際用戶發(fā)展中的虧損額，分?jǐn)?br />在固定電信運(yùn)營企業(yè)網(wǎng)間結(jié)算來話話單上，此舉類似于過去實(shí)行的農(nóng)話過線費(fèi)資費(fèi)政策。此方式應(yīng)
由政府監(jiān)管部門從中協(xié)調(diào)組織，結(jié)算各方簽訂協(xié)議后實(shí)施。

以上幾種方法各有利弊，具體應(yīng)用可視實(shí)際情況而定，目的只有
一條：以廣大人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)造條件，確保電信普遍服務(wù)不間斷。


摘自《人民郵電報(bào)》