信產(chǎn)部：監(jiān)管模式設(shè)計(jì)者到了“三岔口”

2月27日下午，北京國(guó)際會(huì)議展覽中心人來人往，信息產(chǎn)業(yè)
部成立5年來的首次回顧展正在這里舉行。這也許是以信息產(chǎn)業(yè)部名義舉行的最后一次回顧展。


再過幾天，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)將在北京舉行，也由
此拉開自1982年以來最大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整的序幕。


如果說，是5年前組建的信息產(chǎn)業(yè)部造就了中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)今
天的大局面，那么下一個(gè)5年對(duì)于現(xiàn)在的信產(chǎn)部又將意味著什么？此次政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，不只是停留
在“轉(zhuǎn)變政府職能”上，而是將涉及三個(gè)核心問題：一是關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理問題；二是政府職能優(yōu)
化問題；三是監(jiān)管問題。


這些都為信產(chǎn)部下一步的深刻變革創(chuàng)造了條件。


決策與執(zhí)行權(quán)分離

　

關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革的方案，此前有消息透露，國(guó)家部委
將由目前的29個(gè)再次縮減為21個(gè)，大部委制即將實(shí)行，部門首長(zhǎng)向國(guó)務(wù)院總理直接負(fù)責(zé)。初步的
方案包括國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展規(guī)劃委員會(huì)等六大委員會(huì)，并未涉及到外界普遍關(guān)注的電
信領(lǐng)域。


國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)劉世錦在接受記者采
訪時(shí)說，關(guān)于信息產(chǎn)業(yè)部的改革并未在此次改革方案的討論之列，而是放到了下一輪的政府機(jī)構(gòu)調(diào)
整之中。


至于為何外界呼聲甚高的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革被擱置，一位
參與此次機(jī)構(gòu)改革方案起草工作的專家講述，這次機(jī)構(gòu)改革的力度超過了1988、1998年，為1982
年以來最大規(guī)模的改革，幾乎涵蓋各個(gè)領(lǐng)域。出于全局的考慮，國(guó)家將優(yōu)先解決金融、能源和農(nóng)業(yè)
等關(guān)系國(guó)計(jì)民生又急需改革的領(lǐng)域，而電信、交通和教育等部門的改革則順延成為下一階段改革的
重點(diǎn)。


不過，同樣參與了方案起草工作的國(guó)家行政學(xué)院杜鋼建教
授告訴記者，國(guó)家將用5年的時(shí)間，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督行政三分”的原則對(duì)目前的信息產(chǎn)業(yè)
部進(jìn)行改革，組建國(guó)家電信監(jiān)管委員會(huì)，原有的信產(chǎn)部要改成國(guó)家局，掛靠在委員會(huì)下面。


按照這種架構(gòu)，新的電信監(jiān)管委員會(huì)將利用價(jià)格監(jiān)管權(quán)和
市場(chǎng)準(zhǔn)入控制權(quán)改變過去政府管制中監(jiān)管職能過度分散的弊端，以提高監(jiān)管的有效性。而國(guó)家的信
息化建設(shè)，相關(guān)宏觀政策的制定，以及IT制造業(yè)的管理則交由已改為國(guó)家局的信息產(chǎn)業(yè)部。


再造電信監(jiān)管的呼聲始于1998年政府改革之際，當(dāng)時(shí)就有
人主張仿效美國(guó)聯(lián)邦通信管理委員會(huì)(FCC)成立類似的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。信產(chǎn)部組建之后，隨著中國(guó)
電信被兩度分拆，以及衛(wèi)通、鐵通和網(wǎng)通集團(tuán)的相繼成立，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。在市場(chǎng)狀況發(fā)生本
質(zhì)性改變的同時(shí)，信產(chǎn)部依舊停留在靠行政手段進(jìn)行電信行業(yè)管理的層次上，傳統(tǒng)體制下被掩蓋的
互聯(lián)互通、無序競(jìng)爭(zhēng)、普遍服務(wù)等問題日益突出。“三網(wǎng)合一”也因?yàn)樾女a(chǎn)部和廣電總局分屬不同
的部門而無法完成，只能空看著大洋彼岸美國(guó)的有線電視公司與電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行熱火朝天的混業(yè)經(jīng)
營(yíng)。


此外，在市場(chǎng)準(zhǔn)入與價(jià)格管制方面，信產(chǎn)部的表現(xiàn)都離一
個(gè)高效、公正、公開的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求甚遠(yuǎn)。


“和其它自然壟斷行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)存在的根本性問題相
同，盡管已經(jīng)進(jìn)行了政企分離，信產(chǎn)部依舊既是政策的制定者，又是執(zhí)行和監(jiān)督者。對(duì)于目前國(guó)內(nèi)
電信市場(chǎng)日趨混亂的狀況，可以說是群眾不滿意，國(guó)務(wù)院高層也不滿意。”杜鋼建說。


“一個(gè)部門不能既制定政策又執(zhí)行，自己當(dāng)法官。因此決
策的標(biāo)準(zhǔn)更高，同時(shí)也更科學(xué)化、民主化，在制定決策時(shí)將舉辦社會(huì)聽證和引進(jìn)專家制度。通過5
年左右的調(diào)整，參照國(guó)際通行的模式來重新構(gòu)造國(guó)內(nèi)的電信監(jiān)管體系?！?br />

三種方案


國(guó)務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所高世楫認(rèn)為，信產(chǎn)部
的改革革應(yīng)該是 一個(gè)漸進(jìn)的過程，單純強(qiáng)調(diào)政策制定和執(zhí)行的分開并無太大的意義，因?yàn)槟壳暗?br />信產(chǎn)部從形式上已經(jīng)體現(xiàn)出了政策制定和執(zhí)行的分離。


“隨著國(guó)有資產(chǎn)管理和政府優(yōu)化職能問題的逐步解決，信
產(chǎn)部目前面臨的許多難題都將迎刃而解。比如，國(guó)資委組建后，運(yùn)營(yíng)商之間低價(jià)打壓對(duì)手的無序競(jìng)
爭(zhēng)局面有望得到緩解；政府在內(nèi)部權(quán)力上進(jìn)行的調(diào)整和優(yōu)化，就有利于解決原來信產(chǎn)部在監(jiān)管職能
上過度分散的弊端?！?br />

在高看來，一種比較理想的模式是，在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，
組建信息委員會(huì)負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)政策的制定，監(jiān)管委員會(huì)履行市場(chǎng)監(jiān)管的職能，類似于歐盟模式。


從世界范圍的電信監(jiān)管發(fā)展趨勢(shì)來看，一種是電信監(jiān)管部
門逐步發(fā)展成為完全獨(dú)立于企業(yè)，獨(dú)立或半獨(dú)立于政府的部門，如美國(guó)的FCC；二是強(qiáng)調(diào)電信監(jiān)管
政策的制定與執(zhí)行分離，如歐盟，電信政策的制定是歐委會(huì)，而執(zhí)行者則是各國(guó)的電信監(jiān)管部門；
三是電信監(jiān)管部門由多部門分管走向單一部門統(tǒng)一監(jiān)管，如英國(guó)，即將成立新的電信管制機(jī)構(gòu)
OFCOM，從而取代原有的OFTEL、無線局、無線通信管制局、廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)和獨(dú)立的電視委員會(huì)
等幾個(gè)監(jiān)管部門。


信產(chǎn)部改革的最終方案尚未決定，但從此次國(guó)家通過“大
部制”進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整來看，F(xiàn)CC模式應(yīng)當(dāng)是信產(chǎn)部改革的主要方向。不過，高世楫博士指出，實(shí)行
“大部制” 并不代表就會(huì)完全拷貝FCC的模式，原因在于FCC是“三權(quán)分立”國(guó)家所獨(dú)有的產(chǎn)物，
其擁有的準(zhǔn)立法權(quán)、第四行政機(jī)構(gòu)的地位以及直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)等特征都不符合中國(guó)的國(guó)情。


而信產(chǎn)部不少官員也傾向于將電信管理局從信產(chǎn)部分拆出
去，專司監(jiān)管功能，因?yàn)椤斑@樣既能達(dá)到政策制定和監(jiān)管的分離，也最大限度地避免機(jī)構(gòu)調(diào)整所帶
來的震動(dòng)?！?br />

但國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一位專家則強(qiáng)調(diào)，通過對(duì)信產(chǎn)部
的改革不僅要達(dá)到規(guī)范市場(chǎng)的作用，還要從大電信角度加以考慮，即必須解決“三網(wǎng)合一”的問
題，否則不過是通過一次小的機(jī)構(gòu)改革來回避根本的問題。


“但無論如何，最終的結(jié)果都是要將現(xiàn)在的信產(chǎn)部改造成
一個(gè)高效、公正、廉潔的監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！备呤篱f。


加速《電信法》出臺(tái)


一個(gè)值得關(guān)注的問題是，在進(jìn)行改革之前，信產(chǎn)部如何在[!--empirenews.page--]
現(xiàn)有架構(gòu)和人員不變的情況下，來滿足競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)對(duì)于監(jiān)管的需求。


去年12月，信息產(chǎn)業(yè)部副部長(zhǎng)張春江曾出面表示，信息產(chǎn)
業(yè)部2003年將加強(qiáng)對(duì)電信企業(yè)的監(jiān)管，并將這一工作作為整頓和規(guī)范電信市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重中之
重。信產(chǎn)部也組成了數(shù)個(gè)政策課題組，負(fù)責(zé)制定網(wǎng)間結(jié)算成本的新模式及準(zhǔn)確測(cè)算國(guó)內(nèi)的電信成
本。


但就在外界開始重新審視信產(chǎn)部對(duì)電信市場(chǎng)的監(jiān)管尺度之
時(shí)，又從北京、上海傳來中國(guó)網(wǎng)通和電信違規(guī)鋪建小靈通網(wǎng)絡(luò)的消息，而聯(lián)通廣州分公司的經(jīng)銷商
也以促銷方式進(jìn)行手機(jī)單向收費(fèi)，國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)再度陷入“四國(guó)”混戰(zhàn)的局面。


摩根士丹利最近的一份報(bào)告顯示，如果國(guó)內(nèi)的電信監(jiān)管環(huán)
境依舊保持高度不透明，新移動(dòng)牌照發(fā)放所引發(fā)的更加激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)給海外上市的國(guó)內(nèi)電信
運(yùn)營(yíng)商帶來災(zāi)難性的后果。



信產(chǎn)部電信管理局的一位官員認(rèn)為，在電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)
完成改革之前，想要扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂的局面，唯有加速《電信法》的出臺(tái)。現(xiàn)有的《電信條例》在
2000年公布實(shí)施，雖然《電信條例》明確了信息產(chǎn)業(yè)部的電信主管地位，但由于只是行業(yè)法規(guī)，
因此嚴(yán)重影響了信產(chǎn)部的權(quán)威性。


這位官員舉例說，證監(jiān)會(huì)的權(quán)威性很大程度上依賴于《證
券法》，《電信法》出臺(tái)后信產(chǎn)部便擁有了威懾四方的尚方寶劍，而不是像現(xiàn)在這樣對(duì)于違規(guī)操作
的運(yùn)營(yíng)商只能依據(jù)《電信條例》處罰幾萬塊錢了事?！半娦殴芾砭謱?duì)于市場(chǎng)的監(jiān)管也將從目前的
‘事后監(jiān)管’逐漸向‘事前監(jiān)管’過渡?！彼f。


《電信法》目前已經(jīng)起草完畢，按程序在報(bào)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)
議通過后，還將提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，最快也要到明年才能出臺(tái)。因此，外界推測(cè)，在這段時(shí)
期，信產(chǎn)部新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子可能會(huì)出臺(tái)一些管理?xiàng)l例和地方性法規(guī)用以劃范市場(chǎng)。



》摘自　21世紀(jì)