《電信條例》三周年 立法普法工作待加強

信息產(chǎn)業(yè)部政策法規(guī)司司長 蔣耀平


三年前的今天，《中華人民共和國電信條例》以國務院令
第291號公布實施。作為我國第一部有關(guān)電信業(yè)的綜合性行政法規(guī)，它的出臺結(jié)束了我國電信業(yè)基
本上無法可依的狀態(tài)，標志著我國電信業(yè)的改革與發(fā)展進入了一個新的歷史階段，是我國實行依法
治國、建設(shè)社會主義法制國家在電信領(lǐng)域的一個重大進展。三年來，隨著一批配套行政規(guī)章的發(fā)布
施行，一個適應我國電信市場競爭格局要求，符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的健全完善電信法規(guī)體系正逐
步形成。



三年后的今天，我國電信市場格局發(fā)生了重大變化，競爭
日益激烈，電信監(jiān)管中的新情況、新問題層出不窮。面對立法任務更加繁重、立法領(lǐng)域不斷拓展、
立法質(zhì)量要求更高的新形勢，我們重溫《電信條例》，在認真總結(jié)三年來的寶貴經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將
按照黨的“十六大”報告關(guān)于加強社會主義法制建設(shè)的總體要求，以“三個代表”重要思想為指
導，應時而上，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，不斷開創(chuàng)電信法制建設(shè)工作的新局面。



一、《電信條例》的頒布實施是電信事業(yè)走向法制化的里
程碑。三年來，電信法制建設(shè)取得顯著進展，為電信業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供了有力的保障。



法律的制訂、修改往往是對經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生重大變革、社會
生產(chǎn)力取得較大發(fā)展之后，在上層建筑領(lǐng)域提出的變革要求的主動回應?！峨娦艞l例》的出臺是我
國電信事業(yè)改革和發(fā)展的必然要求。



政企分開、電信重組之后，我國電信業(yè)市場環(huán)境發(fā)生了實
質(zhì)性變化，初步形成了市場主體多元化的競爭格局。在這種新形勢下，政府對電信業(yè)管理的任務和
性質(zhì)發(fā)生了變化，依靠行政手段管理電信市場的傳統(tǒng)做法，已適應不了電信體制改革不斷深化和電
信市場進一步開放的需要，必須轉(zhuǎn)到依法管理的軌道上來，必須加快電信立法的進程。2000年9月
25日，《中華人民共和國電信條例》應時而生，它規(guī)定了電信業(yè)務實行經(jīng)營許可制度、電信網(wǎng)間互
聯(lián)調(diào)解制度、電信資費管理制度、電信資源有償使用制度、電信服務質(zhì)量監(jiān)督制度、電信建設(shè)管理
制度、電信設(shè)備進網(wǎng)制度、電信安全保障制度。這八項制度構(gòu)成了現(xiàn)階段我國電信行業(yè)監(jiān)管的主要
內(nèi)容和基本依據(jù)?！峨娦艞l例》頒布以來的歷史證明，《電信條例》的正確實施事關(guān)電信市場的規(guī)
范有序，維系著電信事業(yè)的前途和命運，與國家信息安全和廣大消費者的切身利益息息相關(guān)。



以《電信條例》頒布施行為契機，我國電信立法、電信執(zhí)
法、電信執(zhí)法監(jiān)督、普法宣傳等各方面獲得了長足的發(fā)展，取得了顯著的成績，為推動和保障電信
業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，起到了極為重要的作用。



電信立法日趨完善，配套法規(guī)體系框架基本形成——《電
信條例》是規(guī)范電信事業(yè)的行政性法規(guī)，是電信監(jiān)管的根本依據(jù)。為確?！峨娦艞l例》的貫徹執(zhí)
行，國家圍繞《電信條例》先后出臺了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決
定》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》、《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》等法律法規(guī)；在《電信條
例》的授權(quán)范圍內(nèi)，信息產(chǎn)業(yè)部將《電信條例》確定的八項管理制度具體化，前后共頒布了26個部
門規(guī)章；全國各地則從本地情況出發(fā)制訂了一些相應的實施辦法，遼寧、重慶、江西還出臺了地方
電信管理條例。這些初步形成了較為完善的電信法規(guī)體系框架，為我國實現(xiàn)依法治理電信業(yè)創(chuàng)造了
良好的法制基礎(chǔ)。



加大電信執(zhí)法監(jiān)督力度，促進電信市場規(guī)范有序——為推
進依法行政、提高執(zhí)法水平，信息產(chǎn)業(yè)部積極開展了通信執(zhí)法監(jiān)督工作。從2002年9月至12月開展
了全國性的對貫徹執(zhí)行《電信條例》情況的大檢查，這是自信息產(chǎn)業(yè)部成立以來首次進行的大檢查
活動。在各地、各運營企業(yè)自查的基礎(chǔ)上，部里又組織四個檢查組分赴12個省區(qū)進行抽查。



電信法制隊伍建設(shè)不斷加強，隊伍整體素質(zhì)有較大提高—
—電信監(jiān)管面對的是一個技術(shù)進步最快、利益關(guān)系十分復雜、監(jiān)督管理難度較大、對管理者專業(yè)化
程度要求最高的行業(yè)，要實現(xiàn)依法行政，就必須有一支高素質(zhì)的電信法制隊伍作保障，這既是組織
基礎(chǔ)，也是電信法制工作發(fā)展的必然趨勢。因此，信息產(chǎn)業(yè)部進行全國通信執(zhí)法隊伍的組建工作，
并重點完成了通信執(zhí)法人員的培訓與發(fā)證工作。由于通信執(zhí)法是個新事物，各地在開展執(zhí)法活動中
既有大量成功的經(jīng)驗需要總結(jié)交流，又有一些教訓需要吸取和借鑒，為此，信息產(chǎn)業(yè)部召開了全國
省區(qū)市通信管理局行政執(zhí)法工作座談會，并加強了行政復議和行政訴訟工作。



普法宣傳點面結(jié)合，全行業(yè)法制觀念明顯提高——2000年
11月，為宣傳《電信條例》頒布實施，信息產(chǎn)業(yè)部組織全國電信條例知識競賽，在全行業(yè)掀起了一
股學習條例的熱潮?！八奈濉逼辗ㄆ陂g，信息產(chǎn)業(yè)部把工作重點放在提高各級領(lǐng)導干部的法制觀念
和依法辦事能力上，一方面，主持編寫了普法教材，另一方面，加強對企業(yè)法制教育的指導，同
時，根據(jù)中宣部、中組部、司法部的文件要求，努力抓好領(lǐng)導干部學法用法工作，包括機關(guān)公務員
的學習和為部中心組學習舉辦法制講座等。鑒于信息產(chǎn)業(yè)部法制宣傳教育工作做出的成績，繼“二
五”普法后，信息產(chǎn)業(yè)部普法辦再次榮獲了中共中央宣傳部、國家司法部授予的1996～2000年全
國法制宣傳教育先進單位榮譽稱號。



二、隨著電信改革的不斷深入，電信業(yè)發(fā)生了巨大變化，
新的形勢對電信法制建設(shè)提出新的要求，一方面，我們要繼續(xù)深入貫徹《電信條例》，另一方面，
學習領(lǐng)會、全面貫徹國辦75號文件，成為當前最為緊迫的任務。



三年來，通過全面貫徹實施《電信條例》，我國電信法制
建設(shè)取得了顯著的成績，為促進電信業(yè)飛速發(fā)展作出了貢獻。但是，我們清醒地看到，面對經(jīng)濟全
球化、信息技術(shù)日新月異以及中國加入WTO，隨著電信體制改革的深入進行，電信監(jiān)管工作出現(xiàn)了
不少新的理論和實踐問題，《電信條例》在貫徹實施中出現(xiàn)了不適應和空白點，在《電信條例》執(zhí)[!--empirenews.page--]
法大檢查中發(fā)現(xiàn)的問題具有普遍意義。



法律意識有待進一步加強。有的單位學習條例不夠深入全
面，對配套規(guī)章學習不夠，對《電信條例》的學習流于形式，限于應付上級布置的學習任務。因此
學習條例僅停留在口頭和紙面上，甚至有的明知故犯。此外，還有各取所需的現(xiàn)象。



規(guī)則系統(tǒng)存在缺陷，《電信條例》個別條款難以操作。如
按照《電信條例》第75條的規(guī)定，省管理局對擅自改變電信資費標準或變相降低資費的行為要先責
令改正，對拒不改正的方可實施行政處罰，造成實際工作中，每次實施處罰都要進行兩次取證，特
別是第二次取證困難較大，給執(zhí)法工作帶來了難度。在電信服務方面，《電信條例》第34條關(guān)于異
常巨額電信費用、第35條關(guān)于固定電話用戶停機的規(guī)定，已經(jīng)不能與實際工作相適應，甚至對企業(yè)
解決欠費造成障礙。



《電信條例》及其配套規(guī)章的個別規(guī)定與其他部門的法規(guī)
之間的關(guān)系交叉、重疊，給具體執(zhí)法部門帶來一定困難。在電信管道建設(shè)、資費管理、設(shè)備管理等
方面，存在部門職責權(quán)限交叉的問題，不僅造成行政管理和行政執(zhí)法難，而且使企業(yè)和用戶感到困
惑。



對于這些現(xiàn)實中存在的現(xiàn)象、矛盾和問題，我們應該運用
唯物辯證法進行分析。我國正處于社會主義初級階段，電信改革中出現(xiàn)的問題是發(fā)展中、前進中的
問題。任何事情都不是一帆風順的，都應該一分為二，這才符合唯物辯證法的觀點。關(guān)鍵是我們要
充分認識其危害性，一方面，要堅持深入貫徹《電信條例》不動搖，要敢于拿起電信法律這個有力
武器，本著對人民和歷史負責的態(tài)度和精神，堅持實事求是，向違反電信法規(guī)的行為作堅決的斗
爭。另一方面，當前要把《電信條例》、國辦75號文件以及即將發(fā)布的互聯(lián)互通司法解釋的學習貫
徹結(jié)合起來，積極采取措施，在全行業(yè)迅速開展廣泛深入的學習宣傳活動，使廣大干部職工深刻領(lǐng)
會文件精神，自覺執(zhí)行文件規(guī)定和部里將要出臺的細則，把我國第一個電信市場監(jiān)管法規(guī)性文件所
規(guī)定的各項硬措施不折不扣地落到實處。



這里必須強調(diào)一點，就是國辦75號文件以及即將發(fā)布的互
聯(lián)互通司法解釋與《電信條例》都是電信立法進程中的事物，雖然前二者是以政策性文件和司法解
釋的形式出現(xiàn)的，但其目的都是為了解決《電信條例》規(guī)則缺陷而造成的規(guī)范空白，都是對《電信
條例》所體現(xiàn)的法律精神、法律原則的細化，因此是一脈相承的。江澤民同志曾經(jīng)指出：“加強社
會主義法制建設(shè)，堅持依法治國，一個重要任務是要不斷提高廣大干部、群眾的法律意識和法制觀
念。思想是行動的先導。干部依法決策、依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)；公民自覺守法、依法維
護國家利益和自身權(quán)益是依法治國的重要基礎(chǔ)。廣大干部和群眾的法律水平的高低，直接影響著依
法治國的進程?！币虼?，在學習領(lǐng)會和全面貫徹國辦75號文件時，我們要進一步加強對廣大干部職
工，尤其是各級領(lǐng)導干部的法制教育，提高法治意識和守法觀念，樹立法治的權(quán)威，使法治的理念
更加深入人心，法治的原則成為人們?nèi)粘５男袨橐?guī)范。



三、與時俱進，不負重托，集中精力起草好《電信法》，
強化“四五”普法工作，努力開創(chuàng)電信法制建設(shè)新局面。



如今，我國電信法制建設(shè)面臨著難得的發(fā)展機遇：一是黨
的“十六大”報告重申貫徹依法治國的基本方略。貫徹依法治國的基本方略，要求一切工作必須在
規(guī)范化、制度化和法制化的框架內(nèi)運行。二是全國人大和國務院非常重視《電信法》立法工作。
2003年，國務院將《電信法》立法列入年度立法計劃，并明確由信息產(chǎn)業(yè)部負責起草《電信法
（草案）》。根據(jù)全國人大常委會的要求，《電信法》立法2004年將被列入國務院一類立法計
劃。三是信息產(chǎn)業(yè)部領(lǐng)導高度重視《電信法（草案）》的起草工作，先后成立了“電信法起草領(lǐng)導
小組”和“電信法起草工作小組”，如今，結(jié)合立法工作的需要，對“電信法起草領(lǐng)導小組”和
“電信法起草工作小組”進行了調(diào)整，保證了《電信法》起草工作有條不紊地進行。四是《電信
法》立法引起人大代表、政協(xié)委員的廣泛關(guān)注。近年來，不少人大代表和政協(xié)委員就制訂《電信
法》提出議案和提案。2003年，在十屆全國人大一次會議上，人大代表關(guān)于制訂電信法問題的議
案和建議有9件；在十屆全國政協(xié)一次會議上，政協(xié)委員關(guān)于制訂電信法問題的提案有兩件。



要做好新形勢下的電信法制工作，我們必須有與時俱進、
開拓創(chuàng)新的精神，要面對新形勢下提出的新任務、新要求，堅持用辯證唯物主義和歷史唯物主義的
觀點分析和解決電信法制工作中出現(xiàn)的新問題，要按照黨的“十六大”提出的“發(fā)展要有新思路，
改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措”的要求，大膽實踐，勇于創(chuàng)新，不斷探
索適應新形勢的電信法制工作的新辦法、新措施，努力提高我國電信法制工作水平。



一方面，我們要不負重托，集中精力起草好《電信法》。
法律具有時代性，應隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展。我國戰(zhàn)國時期法家代表人物商鞅曾經(jīng)提出：
“當時而立法，因事而制禮。”這就表明，法律必須應時而制訂。隨著我國電信改革的不斷深入，
立法工作應與時俱進，法律體系需不斷完善，應盡快制訂適應電信業(yè)發(fā)展的《電信法》，這是當今
電信法制建設(shè)的重中之重。《電信法》的立法主旨要體現(xiàn)黨的“十六大”精神，打破壟斷、公平競
爭、優(yōu)化配置、加強監(jiān)管，適應我國加入世界貿(mào)易組織和世界發(fā)展趨勢的要求。起草好《電信法》
關(guān)鍵要明確立法的基本思路：（一）《電信法》是國家基本電信政策的反映?！峨娦欧ā窇搶﹄?br />信基本問題，即那些基礎(chǔ)性的、具有電信管制特性的法律問題進行規(guī)范。（二）電信監(jiān)管權(quán)的設(shè)定
既要考慮是否與政府職能轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟的發(fā)展要求相適應，又要考慮是否符合中國加入世界貿(mào)易
組織的承諾和世界貿(mào)易組織的相關(guān)規(guī)則。（三）《電信法》既應當反映電信發(fā)展改革的成果和實[!--empirenews.page--]
踐，又應當考慮電信改革和技術(shù)發(fā)展的趨勢，既要體現(xiàn)現(xiàn)實社會關(guān)系，又要反映電信發(fā)展趨勢。
（四）《電信法》立法應當立足國情，放眼世界?！峨娦欧ā芳纫梃b國外經(jīng)驗，又要考慮中國的
具體國情，不能照搬照抄國外的做法。



另一方面，我們要深化電信“四五”法制宣傳教育。2001
年至2005年，是我們國家開展第四個五年普法教育的時期，電信法制工作所面臨的形勢、環(huán)境和
任務，以及形勢對我們的要求，都較以往有較大不同。電信“四五”普法，我們應當重點研究和解
決三個問題：一是在“三五”普法已有的基礎(chǔ)上，要擴大對各級領(lǐng)導的宣傳教育面；二是把普法工
作的重點從提高電信人員的法律意識轉(zhuǎn)變到法律素質(zhì)上來；三是開拓思路，創(chuàng)造出更加多樣化的、
新鮮的、更易為普法對象所接受的普法形式。



同時，我們還要加強對通信執(zhí)法隊伍的培訓工作，不斷提
高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)；加強行政執(zhí)法監(jiān)督力度；強化行政復議職能……



在紀念《電信條例》頒布實施3周年之際，面對電信事業(yè)發(fā)
展的新形勢和新要求，我們應以此為契機，增強使命感和責任感，以改革創(chuàng)新的精神，銳意進取，
迎難而上，再創(chuàng)電信法制工作新局面。



摘自《人民郵電報》