電信法出臺(tái)仍不明朗 實(shí)因利益關(guān)系太復(fù)雜

在歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)27年的一輪又一輪的調(diào)研論證、征求意見(jiàn)后，被全國(guó)人大認(rèn)定為“條件成熟時(shí)安排審議的法律草案”——《電信法》，其出臺(tái)的前景至今仍不見(jiàn)明朗。

針對(duì)兩位學(xué)者致函信息產(chǎn)業(yè)部一事，記者日前走訪了幾位專(zhuān)家，他們紛紛表示，在目前我國(guó)電信立法體系中，缺少一部具有權(quán)威性的專(zhuān)門(mén)調(diào)整電信關(guān)系的國(guó)家法律，只有擁有一部恰當(dāng)?shù)摹峨娦欧ā?，加上政府電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的適當(dāng)監(jiān)管，才能創(chuàng)造并保持有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

2000年9月25日，被業(yè)內(nèi)人士稱為“小電信法”的《中華人民共和國(guó)電信條例》公布?！峨娦艞l例》雖然規(guī)定了電信資源有償使用制度、電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度、經(jīng)營(yíng)許可制度等八大制度，但畢竟只是一部行政法規(guī)，行政管理濃厚，管理范圍寬泛，且規(guī)定概括，操作困難。然而，在通信技術(shù)飛速發(fā)展的今天，《電信條例》顯然已不再適應(yīng)新的發(fā)展要求。

例如，《電信條例》中關(guān)于“電信網(wǎng)間互聯(lián)互通的行政調(diào)解與裁決制度”，在主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商的互聯(lián)互通責(zé)任及相關(guān)程序和規(guī)則等方面，與國(guó)際通行做法乃至中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的承諾，存在著很大差異。

“20多年出不了一部《電信法》，并不是中國(guó)電信業(yè)不需要這部法律，也不是政府不想出，實(shí)在是牽涉的方面太多，利益關(guān)系太復(fù)雜。”信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所所長(zhǎng)陳金橋表示。

一些參與《電信法》草案起草論證的專(zhuān)家則認(rèn)為，《電信法》立法和關(guān)鍵是破解公眾最關(guān)心的三個(gè)問(wèn)題。

一是用戶權(quán)益誰(shuí)來(lái)保障。由于前些年我國(guó)電信業(yè)一直處于壟斷狀態(tài)，消費(fèi)者的權(quán)益時(shí)常受到侵害，電信運(yùn)營(yíng)商的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。拿時(shí)常發(fā)生糾紛的電信計(jì)費(fèi)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，電信計(jì)費(fèi)的公平準(zhǔn)確性該由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管就是個(gè)問(wèn)題。我國(guó)目前的狀況是，用戶只能被動(dòng)地按運(yùn)營(yíng)商提供的數(shù)字來(lái)交費(fèi)?！峨娦欧ā窇?yīng)該規(guī)定由權(quán)威機(jī)構(gòu)或者政府指定的第三方電信計(jì)費(fèi)認(rèn)證機(jī)構(gòu)來(lái)認(rèn)定電信計(jì)費(fèi)。

二是監(jiān)管力度有多大?，F(xiàn)在的電信管理局，是從原郵電部分離出來(lái)的，至今和各電信公司有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，缺乏應(yīng)有的執(zhí)法權(quán)威。在處罰電信違規(guī)行為時(shí)過(guò)于手軟，手段也單一，對(duì)違規(guī)現(xiàn)象大多是警告罰款了事，沒(méi)有從根本上對(duì)當(dāng)事者產(chǎn)生威懾力。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這是互聯(lián)互通問(wèn)題和惡性價(jià)格戰(zhàn)屢禁不止的重要原因之一。為此，電信管理機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快樹(shù)立執(zhí)法權(quán)威，加大監(jiān)管力度，使運(yùn)營(yíng)者切實(shí)做到令行禁止。

三是電信資費(fèi)如何確定。有關(guān)專(zhuān)家指出，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分的電信業(yè)務(wù)，應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者可自行決定電信業(yè)務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目及電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)費(fèi)原則。與用戶生活密切相關(guān)或者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的電信業(yè)務(wù)，電信資費(fèi)可實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)。在制訂或調(diào)整實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)的電信資費(fèi)時(shí)，電信管理機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行聽(tīng)證，征求廣大用戶、運(yùn)營(yíng)商和有關(guān)方面的意見(jiàn)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院憲法與行政法研究室主任周漢華曾參與了信息產(chǎn)業(yè)部2003年10月形成的《電信法》草案的討論，他的建議是，借助制定《電信法》的契機(jī)，推進(jìn)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

他表示，世界電信業(yè)改革有兩大主軸：一是打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)，另一個(gè)是加強(qiáng)監(jiān)管、規(guī)范市場(chǎng)秩序。如果沒(méi)有有效的監(jiān)管，電信市場(chǎng)不可能實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，雖然我國(guó)組建了信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)資委，但總體上，電信行業(yè)的獨(dú)立監(jiān)管制度仍然未能建立。一方面，信息產(chǎn)業(yè)部的定位模糊，集政策職能、監(jiān)管職能與反壟斷職能于一身，監(jiān)管角色不清晰；另一方面，其他部門(mén)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、定價(jià)與價(jià)格監(jiān)督檢查、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等方面的職權(quán)仍然存在，造成監(jiān)管職能交叉，某些領(lǐng)域無(wú)人負(fù)責(zé)的弊病。

事實(shí)上，《電信法》難產(chǎn)的另一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題是獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力。業(yè)內(nèi)對(duì)《電信法》最大的期待是：隨著該法的出臺(tái)，我國(guó)是否會(huì)成立獨(dú)立的電信監(jiān)管部門(mén)“信監(jiān)會(huì)”？廣東經(jīng)綸律師事務(wù)所律師蔡海寧，曾經(jīng)作為全國(guó)律協(xié)信息網(wǎng)絡(luò)與高新技術(shù)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任對(duì)《電信法》送審稿提出了修訂意見(jiàn)，他以美國(guó)獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)為例，建議我國(guó)也建立獨(dú)立的電信監(jiān)管部門(mén)，并先由《電信法》提供完整的電信監(jiān)管法律體系，明確該部門(mén)的行政職能和執(zhí)法依據(jù)。

據(jù)記者了解，提交給國(guó)務(wù)院的《電信法》草案中確實(shí)有建立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，但是，對(duì)該機(jī)構(gòu)應(yīng)該賦予多大的權(quán)利，國(guó)務(wù)院、信息產(chǎn)業(yè)部及電信企業(yè)間意見(jiàn)不一。

“缺乏法律授權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)既不能有效解決電信行業(yè)內(nèi)部存在的深層次矛盾，又不能對(duì)自己的監(jiān)管行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，《電信法》的出臺(tái)宜早不宜遲。”信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院政策研究所法制監(jiān)管部副主任續(xù)俊旗這樣表示。