電信反壟斷：發(fā)改委的難言之隱在哪里

作者：游云庭

據(jù)媒體報(bào)道，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格和反壟斷部門(mén)的負(fù)責(zé)人近日表示：發(fā)改委一直并且將繼續(xù)督促中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通繼續(xù)整改寬帶接入領(lǐng)域壟斷問(wèn)題。其還透露：2011年末宣布對(duì)電信、聯(lián)通壟斷問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查時(shí)，遭到了來(lái)自各方面的反彈。目前，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的寬帶擴(kuò)容已由原定的10G擴(kuò)大到100G。未來(lái)，還將督促兩家企業(yè)進(jìn)一步整改，整改的期限為3-5年。

講話透露出了發(fā)改委工作的難度，和前陣發(fā)改委對(duì)奶粉企業(yè)價(jià)格壟斷說(shuō)罰就罰，企業(yè)立刻降價(jià)不同的是，發(fā)改委查處互聯(lián)網(wǎng)接入壟斷時(shí)居然還遭到了反彈，整改居然需要3-5年的時(shí)間。

法律上，發(fā)改委查處寬帶接入的壟斷并不難。寬帶接入領(lǐng)域的業(yè)務(wù)分為三部分：居民和企業(yè)寬帶上網(wǎng)業(yè)務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的網(wǎng)站互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)以及寬帶電信運(yùn)營(yíng)商間的互聯(lián)互通業(yè)務(wù)。在各個(gè)細(xì)分的相關(guān)市場(chǎng)上，這三部分業(yè)務(wù)基本都有一個(gè)市場(chǎng)份額超過(guò)50%的具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者。

根據(jù)《反壟斷法》第十七條詳細(xì)規(guī)定了具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者不得從事的各種濫用市場(chǎng)支配地位的行為，基本涵蓋了目前寬帶接入市場(chǎng)存在的居民和企業(yè)上網(wǎng)費(fèi)用和IDC接入價(jià)格畸高、網(wǎng)間結(jié)算費(fèi)用不合理，運(yùn)營(yíng)商間互聯(lián)互通障礙重重等濫用市場(chǎng)支配地位的行為。

因此哪個(gè)地方的寬帶上網(wǎng)價(jià)格，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心的接入價(jià)格或者網(wǎng)間結(jié)算價(jià)格超過(guò)了正常的市場(chǎng)價(jià)格，無(wú)法互聯(lián)互通，只要對(duì)當(dāng)?shù)氐木哂惺袌?chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)行為進(jìn)行調(diào)查，基本可以制止濫用市場(chǎng)支配地位的行為。

但理論和實(shí)踐存在著鴻溝，發(fā)改委有難言之隱。國(guó)家的電信產(chǎn)業(yè)政策是他們執(zhí)法的敏感點(diǎn)。由于電信企業(yè)天然壟斷的身份和行業(yè)主管部門(mén)的保護(hù)，無(wú)疑使拿著《反壟斷法》“尚方寶劍”的監(jiān)管者遇到了擁有“免死金牌”的被監(jiān)管者。

一方面，根據(jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，電信業(yè)務(wù)中的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，如本次涉及的互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)必須由國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，這些電信企業(yè)都有主管部門(mén)——工信部、國(guó)資委，兩個(gè)和發(fā)改委行政級(jí)別上平起平坐的部門(mén)。前文發(fā)改委反壟斷部門(mén)負(fù)責(zé)人所說(shuō)的“反彈”，可能就是來(lái)源于此。

另一方面，發(fā)改委的的上級(jí)部門(mén)國(guó)務(wù)院制定了中國(guó)電信改革的基本政策——縱向劃分經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)。這個(gè)政策使電信市場(chǎng)的每一個(gè)細(xì)分領(lǐng)域幾乎都有一個(gè)天然的壟斷者，在互聯(lián)網(wǎng)接入的相關(guān)市場(chǎng)，中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信分別在北方和南方具有市場(chǎng)支配地位。

國(guó)家的政策就是讓聯(lián)通和電信天然擁有市場(chǎng)支配地位，這種情況下，它們?cè)趺纯赡芨鶕?jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公開(kāi)公平公正的原則對(duì)待需要它們服務(wù)的企業(yè)和居民？

筆者認(rèn)為，基礎(chǔ)電信領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)專(zhuān)營(yíng)的縱向劃分經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的思路來(lái)源于電信領(lǐng)域涉及國(guó)家主權(quán)，需要國(guó)家進(jìn)行控制的理論。但壟斷是把雙刃劍，國(guó)家控制電信產(chǎn)業(yè)雖然方便了，但沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)卻使得全國(guó)的居民和企業(yè)不得不忍受質(zhì)次價(jià)高的服務(wù)，而且國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)活生生分裂成南北兩張網(wǎng)，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)電信產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展極為不利。

但國(guó)家的控制和競(jìng)爭(zhēng)其實(shí)也并非必然矛盾，關(guān)鍵在于引入合適的競(jìng)爭(zhēng)者，如果產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)能在產(chǎn)業(yè)政策上，開(kāi)放移動(dòng)旗下的鐵通，廣電系統(tǒng)的廣播電視網(wǎng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)接入市場(chǎng)，發(fā)改委和工商總局能積極利用《反壟斷法》打擊在各地?fù)碛惺袌?chǎng)支配地位的寬帶接入商對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中濫用市場(chǎng)支配地位的行為，就可以達(dá)到即在互聯(lián)網(wǎng)接入領(lǐng)域保持國(guó)家控制，又引入競(jìng)爭(zhēng)，把市場(chǎng)激活的效果。但這解決個(gè)問(wèn)題，需要最高層的推動(dòng)和有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)對(duì)門(mén)戶之見(jiàn)的破除。