網(wǎng)絡(luò)中立：美國(guó)向右 歐盟向左

進(jìn)入2014年以來(lái)，有關(guān)“網(wǎng)絡(luò)中立”的爭(zhēng)議頻頻進(jìn)入人們視線。這個(gè)爭(zhēng)議已久的話題在大西洋的兩岸掀起了不同的波瀾：一邊是美國(guó)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商在網(wǎng)絡(luò)中立的博弈中邁出了階段性的勝利一步；一邊是歐洲“網(wǎng)絡(luò)中立”原則距離以法律形式確定下來(lái)更進(jìn)一步。美國(guó)向右，歐盟向左，網(wǎng)絡(luò)中立究竟應(yīng)走向何方？

美國(guó)：天平暫時(shí)斜向ISP

美國(guó)是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地，對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立政策進(jìn)行了最早的探索和嘗試，也是網(wǎng)絡(luò)中立爭(zhēng)論最激烈的戰(zhàn)場(chǎng)，但是近來(lái)的一連串事件似乎顯示，在美國(guó)的“網(wǎng)絡(luò)中立之爭(zhēng)”中網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商（ISP）似乎暫時(shí)占據(jù)了上風(fēng)。

1月15日，美國(guó)聯(lián)邦上訴法院哥倫比亞特區(qū)巡回法庭否決了美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）制定的“開放互聯(lián)網(wǎng)指令”（Open Internet Order，又稱“網(wǎng)絡(luò)中立指令”），此次事件可以看做是美國(guó)“網(wǎng)絡(luò)中立”之爭(zhēng)的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。一石激起千層浪，占北美下載流量31.6%的Netflix股價(jià)第二天即大跌5.5%，而一個(gè)月后的事實(shí)則證實(shí)了資本市場(chǎng)的擔(dān)心——今年2月，Netflix已和美國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商康卡斯特（Comcast）達(dá)成協(xié)議向后者支付一定費(fèi)用，直接使用后者提供的寬帶網(wǎng)絡(luò)，而無(wú)需像以前一樣通過(guò)“中間人”接入康卡斯特網(wǎng)絡(luò)，以期為Netflix的用戶提供更加流暢的在線視頻觀看體驗(yàn)。

2010年12月21日，F(xiàn)CC以3∶2的票數(shù)通過(guò)了“網(wǎng)絡(luò)中立指令”，但由于沒(méi)有在《聯(lián)邦公報(bào)（Federal Register）》上公示而一直未能生效。2011年9月23日，該條例正式公布，并計(jì)劃于2011年11月正式生效。但僅一周后，Verizon公司即將《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》連同F(xiàn)CC一并告上了美國(guó)聯(lián)邦上訴法院哥倫比亞特區(qū)巡回法庭，要求判決《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》無(wú)效。法庭隨即受理了此案。自此，《網(wǎng)絡(luò)中立條例》進(jìn)入涉訴狀態(tài)，正式實(shí)施只能暫緩，其法律狀態(tài)是“生效而未實(shí)施”。

2014年1月15日，法庭否決了“網(wǎng)絡(luò)中立指令”。判決稱，盡管FCC證明了其有權(quán)對(duì)寬帶業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，但是寬帶服務(wù)提供商并非“公共運(yùn)營(yíng)商”，而FCC未能證明其“非屏蔽”和“非不合理歧視”原則未對(duì)寬帶運(yùn)營(yíng)商規(guī)制過(guò)嚴(yán)。美國(guó)傳統(tǒng)電信運(yùn)營(yíng)商在這場(chǎng)論戰(zhàn)中取得了首次勝利。

歐盟：離立法更進(jìn)一步

當(dāng)美國(guó)“網(wǎng)絡(luò)中立”風(fēng)向偏轉(zhuǎn)之時(shí)，在大西洋彼岸，“網(wǎng)絡(luò)中立”之爭(zhēng)掀起的卻是另一番波瀾。

4月3日，歐盟議會(huì)投票支持維持“網(wǎng)絡(luò)中立性”原則，并對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立進(jìn)行了明確定義：網(wǎng)絡(luò)中立原則意味著流量需要被平等對(duì)待，沒(méi)有歧視、限制和干擾，獨(dú)立于發(fā)送者、接收者、類型、內(nèi)容、設(shè)備、服務(wù)或應(yīng)用。規(guī)定對(duì)于有可能成為流量黑洞的服務(wù)如Netflix，不允許網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商區(qū)別對(duì)待加以限制。這一決定將限制網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商以提供更快網(wǎng)絡(luò)訪問(wèn)速度為由，向內(nèi)容供應(yīng)商收取費(fèi)用，也是一項(xiàng)有利于消費(fèi)者的決定。

在獲得歐洲議會(huì)的通過(guò)后，“網(wǎng)絡(luò)中立”的立法草案將在歐洲理事會(huì)批準(zhǔn)后正式成為法律。歐洲理事會(huì)將對(duì)該立法草案進(jìn)一步討論，預(yù)計(jì)將于今年10月作出決定。

為此，歐盟電信行業(yè)目前達(dá)成了罕見的一致，反對(duì)歐盟議會(huì)支持“網(wǎng)絡(luò)中立”。歐盟電信行業(yè)擔(dān)心一旦監(jiān)管機(jī)構(gòu)支持“網(wǎng)絡(luò)中立原則”會(huì)對(duì)他們提供更高互聯(lián)網(wǎng)速率以及有保障地接入服務(wù)產(chǎn)生潛在的影響。

事實(shí)上，在歐盟議會(huì)投票前，代表歐洲電信和有線電視行業(yè)的4個(gè)團(tuán)體就在發(fā)布的一封公開信中指出了“網(wǎng)絡(luò)中立原則”的幾個(gè)弊端。這四個(gè)團(tuán)體提出，對(duì)行業(yè)的誤解，加上倉(cāng)促的、缺乏技術(shù)分析的立法是違背創(chuàng)新和消費(fèi)者選擇的。信中指出，預(yù)測(cè)占用大量帶寬的視頻流量將在今年達(dá)到全部互聯(lián)網(wǎng)流量的70%，這些流量需要被管理及優(yōu)化，以便互聯(lián)網(wǎng)能夠有效運(yùn)營(yíng)。

移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商行業(yè)聯(lián)盟 GSMA對(duì)網(wǎng)絡(luò)中立表達(dá)了強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商有權(quán)為差異化的產(chǎn)品收取不同費(fèi)用。歐洲電信網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商協(xié)會(huì)（ETNO）則表示，歐洲議會(huì)的表決是在錯(cuò)誤的方向上邁出了一步。

歐洲電信運(yùn)營(yíng)商希望通過(guò)提供更高質(zhì)量專業(yè)化服務(wù)從視頻播放和音樂(lè)下載等互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)分一杯羹，他們指出，提案將導(dǎo)致全部用戶都要承受更低的互聯(lián)網(wǎng)質(zhì)量，互聯(lián)網(wǎng)電視、網(wǎng)真等以更高價(jià)格提供給用戶的業(yè)務(wù)也將受到影響。此外，提案還將對(duì)電信運(yùn)營(yíng)商更有效地管理網(wǎng)絡(luò)，提供創(chuàng)新性服務(wù)造成障礙，因?yàn)檫@要求更高的網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，例如遠(yuǎn)程醫(yī)療或遠(yuǎn)程教育。

求同存異是解決之道

事實(shí)上，無(wú)論是在美國(guó)還是在歐洲，“網(wǎng)絡(luò)中立”之爭(zhēng)都還遠(yuǎn)未結(jié)束。

在美國(guó)，寬帶服務(wù)提供商和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商之間仍在不時(shí)“喊話”。Netflix CEO Reed Hastings 3月底在博客中呼吁，在對(duì)待流媒體服務(wù)時(shí)要遵循更嚴(yán)格的“網(wǎng)絡(luò)中立”原則。Hastings希望網(wǎng)絡(luò)中立條款“阻止ISP向Netflix、YouTube、Skype等接入服務(wù)商或是Cogent、Akamai、Level 3等中間服務(wù)商收取費(fèi)用”。他寫道，“相反，ISP們必須免費(fèi)為這些接入服務(wù)商提供充足的網(wǎng)絡(luò)容量。”

美國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商AT&T負(fù)責(zé)對(duì)外和法務(wù)事宜的高級(jí)副總裁Jim Cicconi很快就作出回應(yīng)，稱Netflix等視頻服務(wù)商如希望通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)囊曨l等內(nèi)容保持穩(wěn)定質(zhì)量，則應(yīng)該為此向電信運(yùn)營(yíng)商支付網(wǎng)絡(luò)使用費(fèi)。

他在博客中寫道：“如果Netflix的視頻是通過(guò)郵件傳送給用戶，那么運(yùn)送成本將包含在用戶支付的費(fèi)用中。Netflix現(xiàn)在使用的是互聯(lián)網(wǎng)，而非郵局服務(wù)，但道理是一樣的。如果Netflix希望該公司的視頻能以高水準(zhǔn)在網(wǎng)上傳輸，那相關(guān)的成本就應(yīng)該由Netflix承擔(dān)。我國(guó)其他的商業(yè)活動(dòng)都是采用這一模式。”

繼1月美國(guó)聯(lián)邦法院否決了“網(wǎng)絡(luò)中立”指令后，2月19日，F(xiàn)CC主席湯姆·惠勒發(fā)布了一份聲明，在隨后舉行的媒體發(fā)布會(huì)上，F(xiàn)CC宣布，他們將利用該機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的權(quán)力規(guī)范寬帶供應(yīng)商，建立“新的道路規(guī)則”以防止ISP向一些接入互聯(lián)網(wǎng)的公司收取更高的費(fèi)用。在判決中，法院肯定了FCC在美國(guó)《1996年電信法》第706條下，有“一般授權(quán)（general authority）”去規(guī)范寬帶提供商如何處理網(wǎng)絡(luò)流量。

FCC提出了幾點(diǎn)計(jì)劃：提出新的規(guī)則以“加強(qiáng)和提高透明度規(guī)則”，要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商透露他們是如何管理流量；在“與法院的意見一致”的前提下達(dá)成“沒(méi)有封鎖”的目標(biāo)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮如何避免邊緣供應(yīng)商為消費(fèi)者提供服務(wù)時(shí)，遭到或明或暗的不公平的封鎖以及確保消費(fèi)者能繼續(xù)訪問(wèn)他們選擇的任何合法的內(nèi)容和服務(wù)；考慮如何在既不違反上訴法庭的決定又符合該機(jī)構(gòu)之前對(duì)數(shù)據(jù)漫游規(guī)定聲明的情況下，將第706條用于“保護(hù)和促進(jìn)”中立的互聯(lián)網(wǎng)上，F(xiàn)CC將會(huì)考慮建立一個(gè)強(qiáng)制執(zhí)行的法律標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)邊緣提供商，用戶和寬帶提供商也將在一事一議的基礎(chǔ)上看是否能達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)；依據(jù)《電信法》相關(guān)授權(quán)，維持將互聯(lián)網(wǎng)接入重新劃歸電信服務(wù)的能力；通過(guò)公開一份名為《保護(hù)和促進(jìn)中立網(wǎng)絡(luò)》的案卷征求公眾意見；讓互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商信守維持網(wǎng)絡(luò)開放的承諾；尋找增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)接入競(jìng)爭(zhēng)的方法。[!--empirenews.page--]

不難看出，FCC此次放棄了在“網(wǎng)絡(luò)中立”問(wèn)題上“一攬子”解決的方案，而是想通過(guò)分步的方式加以解決。首先是解決網(wǎng)絡(luò)中立三原則中最不具爭(zhēng)議的“透明性”原則。其余通過(guò)“一事一議”的方式具體解決。

而在歐洲，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商也握有底牌，歐洲電信運(yùn)營(yíng)商不止一次“威脅”稱如果被強(qiáng)迫開放網(wǎng)絡(luò)將停止對(duì)下一代網(wǎng)絡(luò)的投資。而這對(duì)急于縮小在數(shù)字化領(lǐng)域同美國(guó)、日韓等國(guó)家差距的歐洲而言，的確是管制者不得不權(quán)衡的問(wèn)題。正如ETNO主席Luigi Gambardella所說(shuō)：“這將造成一個(gè)危險(xiǎn)的境地，歐洲數(shù)字經(jīng)濟(jì)將蒙受損失，歐洲企業(yè)也將在與其他地區(qū)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中陷入困難境地。”

因此，兼顧各方利益，求同存異方為解決困局之道。