中國電力體制改革涉及改革宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟兩個層面，與政府部門改革和壟斷國有企業(yè)改革相聯(lián)系。
2002年初國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》即5號文的主要提法與黨的十八屆三中全會通過的《決定》精神基本一致。但是該方案實施兩年多即陷入泥潭，近十年來電力監(jiān)管乏力、電力價格行政審批、電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷等體制性問題日漸嚴(yán)重，甚至電力體制改革出現(xiàn)了違背5號文基本要求的大倒退(比如撤銷區(qū)域電網(wǎng)公司)。
中國電力體制改革的復(fù)雜性，在經(jīng)濟體制改革方面具有典型的代表性，或者說電力體制改革就是經(jīng)濟體制改革的一個縮影。如果能夠突破電力體制改革瓶頸，那么中國的經(jīng)濟體制改革難題將會迎刃而解。
當(dāng)前我國電力體制改革面臨的主要問題
政府碎片性電力監(jiān)管體系問題。我國沒有建立相互協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體系，各個監(jiān)管部門相互影響甚至相互制肘，影響電力監(jiān)管效率，加劇了利益集團尋租。一是各種電價由國家發(fā)展改革委審批。二是電力服務(wù)由能源局監(jiān)管。三是電力企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績由國資委考核。四是電力項目由發(fā)改委核準(zhǔn)。
政府電價管理制度問題。一是政府對電價采取成本加成定價方法直接審批，阻礙了電力市場發(fā)育，加劇了博弈和尋租行為，不利于對電力企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核。二是電價調(diào)整自圓其說(比如2013年電價調(diào)整本來是一個復(fù)合過程，為規(guī)避煤電聯(lián)動政策偏偏只說是結(jié)構(gòu)性調(diào)整)，缺乏確切的規(guī)則、透明度和公開清算制度。三是獨立的基于績效激勵的輸電電價及配電電價制度缺失，不能正確引導(dǎo)電網(wǎng)有效率的投資，加劇了資源的不均衡分配。四是煤電價格聯(lián)動政策不科學(xué)、操作性不強，嚴(yán)重地影響了投資者預(yù)期、發(fā)電商經(jīng)營行為及動力煤市場發(fā)育。五是電價失去了價格的基本功能，電價調(diào)整錯位代替財政稅收政策成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟的一個手段，掩蓋了經(jīng)濟運行中的矛盾，影響了電力行業(yè)的健康發(fā)展。六是上網(wǎng)電價越管越多、越管越細(xì)，甚至打著各種節(jié)能環(huán)保電價的名義，實際上是在向計劃經(jīng)濟的以成本項目定價方式倒退。
嚴(yán)重信息非對稱性問題。一是調(diào)整電力價格所依據(jù)的信息主要靠電力企業(yè)提供的財務(wù)信息，往往各有關(guān)方面所掌握的數(shù)據(jù)不同，一方很難說服另一方，最后靠有權(quán)力的一方拍板。二是對輸配電成本的監(jiān)管還是沿用財務(wù)會計的那一套，基本上流于形式。三是監(jiān)管會計制度區(qū)別于財務(wù)會計制度，用于價格調(diào)整和經(jīng)營發(fā)展業(yè)績評價，在我國還是空白。四是輸電服務(wù)及配電服務(wù)績效評價還沒有有效開展。五是基于監(jiān)管的經(jīng)營發(fā)展業(yè)績和輸配電服務(wù)業(yè)績社會審計和政府審計還是空白。
電網(wǎng)存在諸多阻礙競爭問題。一是電網(wǎng)集網(wǎng)絡(luò)自然壟斷、調(diào)度壟斷、交易壟斷、購售電壟斷、現(xiàn)金流量壟斷、非電競爭性業(yè)務(wù)等不相容業(yè)務(wù)于一身，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，并占有不該擁有的資源，加劇無效率和尋租行為。二是電網(wǎng)利用自然或非自然壟斷權(quán)力將資源或利益向競爭性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移或輸出。三是電網(wǎng)獨家壟斷購電和售電業(yè)務(wù)，阻礙競買競賣發(fā)電市場形成。四是電網(wǎng)利用購銷差價盈利模式壟斷現(xiàn)金流量，大幅降低其對宏觀貨幣政策變化敏感度，致使其過度投資，大幅虛增的收入大大增加了在世界財富500強的排位。五是電費結(jié)算壟斷、調(diào)度權(quán)力壟斷、電量計劃壟斷(或主導(dǎo))強化了電網(wǎng)尋租地位。六是電網(wǎng)購銷差價盈利模式與調(diào)度壟斷及電量計劃主導(dǎo)權(quán)的結(jié)合，可以提升電網(wǎng)的盈利能力，同時損害公平和發(fā)電商利益。七是電網(wǎng)一家管、輸配電業(yè)務(wù)不分提升了電網(wǎng)在信息非對稱條件下的博弈能力，同時也降低了政府監(jiān)管能力。
市場競爭規(guī)則基本空白。一是年度雙邊競價機制空白，電網(wǎng)購電量或發(fā)電商上網(wǎng)電量基本上由政府和電網(wǎng)共同主導(dǎo)確定。二是短期電力市場、電力輔助市場及期貨市場規(guī)則空白。三是存在極小部分的替代電量競爭，但在公平、公開、透明方面存在一定的問題。四是大用戶直購電試點，根本就不是雙邊競爭機制，不能說試點成功。
電力企業(yè)政企不分問題。一是電力企業(yè)承擔(dān)政府管理職能，而且這些職能與企業(yè)自身效益相矛盾，比如保供電問題。二是電力企業(yè)承擔(dān)政府宏觀調(diào)控職能，這些職能也與企業(yè)自身利益相矛盾，比如在經(jīng)濟形勢嚴(yán)峻情況下的電價調(diào)整問題。三是國有企業(yè)一股獨大問題，使電力企業(yè)公司治理機制帶有明顯的政府色彩。四是電力企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員基本上按照黨政干部的選用方法，而進行的公開選拔試點僅僅是個形式而已。五是電力企業(yè)資源市場化配置程度極低，特別是人力資源配置方面。六是電力企業(yè)基本上實行黨政機關(guān)準(zhǔn)政府的管理方式，特別是集權(quán)化問題影響了市場化進程。七是電力企業(yè)政企不分問題大大降低了其對市場反映的敏感度。
電力改革思想和實踐進入誤區(qū)。一是十多年來國家電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作機構(gòu)職能名存實亡，根本不能發(fā)揮作用，甚至銷聲匿跡。二是一直以來主要存在堅持5號文與反5號文兩種不同意見，其實質(zhì)就是市場化和非市場化的爭論，但是反5號文派別占上風(fēng)。三是反5號文派別就是既得利益集團(包括受其操縱的專家或偽專家)，他們公開散布“輸和配電不能分離”、“電網(wǎng)不能拆分”、“績效激勵電價制度不適合發(fā)展中電網(wǎng)”、“電力調(diào)度、交易體制獨立和電網(wǎng)分離不利于安全運行和資源跨區(qū)域調(diào)度”等等奇談怪論蠱惑人心。四是電力體制改革出現(xiàn)大倒退，旨在建立區(qū)域電力市場的大區(qū)電網(wǎng)公司被撤銷，主輔分離不徹底，電網(wǎng)大舉投資與其有緊密業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的競爭性業(yè)務(wù)，出現(xiàn)壟斷業(yè)務(wù)向競爭業(yè)務(wù)輸出資源和利益等等。五是電力改革缺乏頂層設(shè)計和整體推進，不敢觸動既得利益，僅僅局限于局部或增量的改進嘗試。
第一，要加快推進電力行業(yè)監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化。
《決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”
《決定》要求，進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供。
而電力行業(yè)監(jiān)管體系是國家治理體系的重要組成部分，電力行業(yè)監(jiān)管能力是國家治理能力的重要組成部分。電力監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化，既要符合國情又要與國際接軌，有利于完善宏觀調(diào)控措施，有利于推進電力市場化進程，建立公平、有效、透明的、中央和地方兩級政府責(zé)權(quán)分明的電力壟斷業(yè)務(wù)價格管理機制和有效的電力市場競爭機制。
一是建立輸電或配電業(yè)務(wù)準(zhǔn)許收入或價格制度。二是建立輸電或配電服務(wù)績效評價制度。三是建立輸電或配電服務(wù)績效與準(zhǔn)許收入掛鉤制度。四是建立輸電或配電業(yè)務(wù)費用收取、結(jié)算和清算制度。五是建立以監(jiān)管會計制度為核心的監(jiān)管信息制度。六是建立調(diào)度電量平衡監(jiān)管制度。七是建立電力交易中心監(jiān)管制度。
第二，要充分發(fā)揮電力市場在資源配置中的決定性作用。
《決定》指出，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。
一是要建立國家級、大區(qū)級、省級、地區(qū)級四級分層開放型完全競爭性電力市場(交易中心)。二是自然壟斷電網(wǎng)要無歧視對電力零售商、用戶和發(fā)電商開放。三是建立由發(fā)電商上網(wǎng)自由競賣、購電商或用戶自由競買決定電量和價格的雙邊競爭機制。四是建立具有電力特性的即期和遠期電力市場。五是建立實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟有機結(jié)合互相促進的電力市場。六是要建立不同電源能夠互相競爭的電力市場。七是建立電價向電力終端用戶順利傳導(dǎo)、各業(yè)務(wù)主體結(jié)算流暢、平衡賬戶有效發(fā)揮作用的電力市場。
第三，要切實處理好政府電力監(jiān)管與電力市場之間的關(guān)系。
《決定》指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。
《決定》要求，必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。
一是政府和市場“兩只手”應(yīng)該在電力體制改革過程中和電力市場正常運行過程中相互緊密配合發(fā)揮各自不同的作用。二是對自然壟斷業(yè)務(wù)分類、分離、拆分監(jiān)管符合電力體制改革方向。三是實施基于績效的輸電及配電準(zhǔn)許收入或價格限制制度是電力監(jiān)管的主要內(nèi)容。四是取消電價的財稅替代職能是厘清并完善宏觀調(diào)控機制和微觀運行機制的必然要求。五是建立公平、高效、透明充分競爭的電力體制改革的最終目標(biāo)。
第四，要實現(xiàn)電力壟斷業(yè)務(wù)與競爭業(yè)務(wù)的分離。
《決定》指出，國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進公共資源配置市場化。
《決定》要求，完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當(dāng)干預(yù)。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督?！稕Q定》要求建立公平、開放、透明的市場規(guī)則。
實現(xiàn)電力壟斷業(yè)務(wù)與競爭業(yè)務(wù)的分離是電力體制改革最為基礎(chǔ)性的工作，但是電力價格改革、市場規(guī)則建設(shè)、監(jiān)管會計制度建設(shè)必須與電網(wǎng)壟斷業(yè)務(wù)與發(fā)電和售電業(yè)務(wù)相適應(yīng)，同時電網(wǎng)的收入必須與準(zhǔn)許收入相一致。為了提高監(jiān)管和壟斷業(yè)務(wù)效率、公平度和透明度，促進企業(yè)精細(xì)化管理，還應(yīng)該對電網(wǎng)不相容或差別較大的壟斷業(yè)務(wù)進行分離或?qū)嶓w性分開(輸電業(yè)務(wù)與配電業(yè)務(wù)、調(diào)度、交易業(yè)務(wù)與電網(wǎng)業(yè)務(wù))并適度劃小實體規(guī)模(電網(wǎng)拆分)。
第五，要積極深化電力國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革。
《決定》指出，健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度;積極發(fā)展國有資本、集體資本、非國有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟;完善以管資本為主的國有資產(chǎn)管理體制;健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。
大力吸納社會資本，加大電力企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化力度，提高電力企業(yè)活力和電力企業(yè)國有資本運營效率。國有資本(包括中央和地方)適度控制電網(wǎng)企業(yè)、適度控制核電企業(yè)、適度參股大型電力企業(yè)，取消電力企業(yè)行政待遇，實現(xiàn)經(jīng)營者選擇市場化。完善電力國有資產(chǎn)管理體制，建立電力企業(yè)國有資本運營制度，完善電力企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)，強化高級管理人員責(zé)任約束，提高電力企業(yè)對市場敏感度。
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