十八屆三中全會決定提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”的論斷，對我國改革特別是電力市場化改革的深遠影響將會很快顯現(xiàn)出來。
關(guān)于市場在資源配置中的作用，近十多年來，我們的規(guī)范表達一直是“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。為了行文方便，本文將這種表達方式簡化為“市場基礎(chǔ)論”，而將十八屆三中全會的新表達簡化為“市場決定論”。與市場的基礎(chǔ)性作用相對應(yīng)的，應(yīng)是政府的主導(dǎo)性作用。所謂改革進入深水區(qū)，應(yīng)主要是指市場化改革已不可避免地觸及到政府權(quán)力體制和已形成的利益集團。正是由于“市場基礎(chǔ)論”的局限，使政府在與市場的關(guān)系上始終占據(jù)主導(dǎo)地位，從而對我國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生著越來越明顯的制約作用。不管加上何種前綴，在市場經(jīng)濟中，市場的作用都只能是決定性的。為什么轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的口號喊了十幾年仍未取得明顯成效，就是因為政府主導(dǎo)資源配置的地位難以動搖，不突破“市場基礎(chǔ)論”的局限，很多關(guān)鍵性改革就無法推進，真正的市場經(jīng)濟就不可能建立起來。
電改十多年的重要經(jīng)驗與教訓(xùn)
主要成功經(jīng)驗：放開競爭是促進發(fā)展的最重要途徑。
十多年來，發(fā)電能力快速增長的主導(dǎo)因素應(yīng)該是放開了發(fā)電側(cè)的競爭。有不少人對此質(zhì)疑，認為需求的飛速增長是主因，結(jié)論為電力改革并非勢在必行，垂直一體化的體制同樣可以發(fā)展，這種看法顯然無視我國電力發(fā)展中長期以缺電為主旋律的基本事實。
歷史經(jīng)驗表明，傳統(tǒng)電力體制下，無論規(guī)劃能力、籌資能力還是建設(shè)能力都很難適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)的正常增長，更遑論超速增長。除了經(jīng)濟發(fā)展低迷時期，我國電力每次實現(xiàn)供需基本平衡都是引入競爭的結(jié)果。在垂直一體化的體制制約下，很難想象廠網(wǎng)分開后發(fā)電行業(yè)那種百舸爭流、千軍競發(fā)的蓬勃發(fā)展局面。十幾年來，由于各大電力企業(yè)的相互對標，每個電力企業(yè)都不能不把不斷提高科技進步和企業(yè)管理水平放在非常重要的位置，因為這兩項水平直接關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展規(guī)模和盈利能力。在設(shè)備與原材料價格不斷上漲的壓力下，單位千瓦造價不斷降低，并連續(xù)創(chuàng)出新低，這也是過去難以想象的。
最主要教訓(xùn)：政府與市場的界限不清。
電力改革遲滯與推進不力的影響因素很多，特別是當我國經(jīng)濟發(fā)展處于機遇期，發(fā)展的主題壓倒一切，GDP的快速增長使得改革的必要性似乎已不再那么迫切，以政府為主導(dǎo)、國有企業(yè)為主體的所謂“中國模式”大行其道；與此同時，高速增長初期的電力短缺也使得市場化改革不具備充分條件。而當我們回顧十年輝煌發(fā)展的成果時，卻發(fā)現(xiàn)所遺留的一系列嚴重問題如產(chǎn)能嚴重過剩、資源過度消耗、環(huán)境高度污染等等已積重難返，每一個問題的化解可能都需要付出更多的財力與時間。
對于行業(yè)內(nèi)關(guān)于加快改革立法，特別是要抓緊修訂《電力法》，否則很多改革措施如大用戶直購電等將面臨違法尷尬的一再呼吁，政府雖然多次作出承諾，最終還是毫無進展，主要理由是立法條件還不成熟。實際上，在關(guān)于電力法最主要的爭議中，政府與市場的關(guān)系如何界定，政府各部門之間如何分配權(quán)力都是焦點所在，在現(xiàn)行利益格局下，這些矛盾若無重大突破已成無解之局。如果通過下一步改革，相關(guān)政府部門之間將無權(quán)可分，政府才能成為公共服務(wù)型政府，并成為改革的真正推動者。在目前的體制下，政府放棄一分權(quán)力，市場就會前進一步。
上世紀90年代，外資發(fā)電企業(yè)裝機容量曾占到我國總發(fā)電裝機容量的12%，如加上集資辦電后各類民營資本所占份額，我國發(fā)電市場直至本世紀初都曾是一個多種所有制并存的開放性很強的市場。而不到十年之后，據(jù)原國家電監(jiān)會2008年的統(tǒng)計，民營與外資企業(yè)合計所占份額僅不足4%，此后該份額仍在不斷縮小，同時其絕對數(shù)量也已到了幾近忽略不計的程度。在很大程度上，市場投資主體的多元化體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的發(fā)育程度。政府主導(dǎo)和以國有企業(yè)為主體往往是互為因果的，政府配置資源的主導(dǎo)力越強，國進民退的現(xiàn)象就會越普遍。在一個以國有企業(yè)為主體的市場中，計劃經(jīng)濟色彩會愈趨濃厚，國有企業(yè)同樣難以遵循市場規(guī)律經(jīng)營。
老問題與新矛盾
所有改革的目的都是要改變現(xiàn)行的相關(guān)資源配置方式，其核心就是“公平”與“效率”兩大問題?；仡櫛据嗠娏w制改革的發(fā)展進程，改革的引發(fā)和在整個改革醞釀期內(nèi)，主要矛盾都是電力相對富裕。改革的初衷首先是要解決廠網(wǎng)不分造成的公平問題，并由此切入，希望通過構(gòu)建競爭性市場體系形成不斷提高效率的有效機制。而在廠網(wǎng)分開基本完成，改革即將依次深入時，電力供需形勢卻發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。十年來，面對電力需求的高速增長，雖然沒有放開電價，沒有放開項目審批，也沒有開展售電側(cè)競爭，主要是通過發(fā)電側(cè)的競爭實現(xiàn)了供需基本平衡。由此，改與不改，其重要性和迫切性自然會受到各種質(zhì)疑。在此意義上，改革正面臨一個非常重要的關(guān)口。
十八屆三中全會對此做出了歷史性的選擇，市場決定論的提出意味著我們不僅要堅定不移地堅持市場化改革的方向，而且必須上升到新的理論與實踐高度。在發(fā)展中出現(xiàn)的很多重大問題，主要是由于對市場配置資源作用的誤解或錯位。電力行業(yè)的發(fā)展與改革同樣如此。盡管十年來的電力發(fā)展成就舉世矚目，但競爭性市場體系并沒有建立起來，包括電價改革在內(nèi)的電力體制改革越來越像一個中長期目標，這實際上意味著改革并沒有真正列入現(xiàn)實議程。
電力改革已延續(xù)了十幾年，市場化的方向始終在堅持，年年兩會政府工作報告的相關(guān)部署，電力改革的重點雖有不同但都會提及，只是每年都基本未能完成，只好下一年再次重申。概括起來，本輪電力改革預(yù)定但未能解決的基本矛盾：一是如何建立市場化電價機制，無論基礎(chǔ)性還是決定性，市場配置資源主要就是通過價格信號，價格信號無法正常傳導(dǎo)或被扭曲，市場就不能建立或難以發(fā)揮作用。二是如何建立市場化投融資機制，盡管已將審批制改為核準制，但電力企業(yè)普遍反映企業(yè)并沒有真正取得項目自主權(quán)，反而比未改之前更麻煩，投資風(fēng)險更高。規(guī)劃體制長期沒有建立起來，“企業(yè)做規(guī)劃，政府管項目”的角色錯位現(xiàn)象已成常態(tài)。三是如何建立有序競爭的電力市場體系，對于輸配是否分開，調(diào)度、交易機構(gòu)如何組織，競價方式如何確定等一系列市場架構(gòu)問題一直爭議不絕，難以決斷；大用戶直購電如何規(guī)范的意見并不統(tǒng)一，售電側(cè)競爭怎樣放開尚未提上議事日程；即使已形成的發(fā)電側(cè)競爭也仍是不充分的，越來越成為國企之間或企業(yè)與政府之間的博弈，對民營企業(yè)的“玻璃門”反而越來越厚。
這三個基本矛盾說到底還是一個政府與市場的關(guān)系問題。電力首先是商品，但也同時具備公共品的屬性，這使得放開電價的敏感度確實要比一般商品大得多，有的領(lǐng)導(dǎo)曾認為，電價很難放開，世界各國沒有一個國家電價是完全放開的。但電力既然作為商品要遵循市場價值規(guī)律，需要進行市場化改革，電價放開便成為大趨勢。市場化電價機制并不排除政府應(yīng)該發(fā)揮的作用，只是市場必須起決定性作用。市場化電價機制能夠走多快、走多遠，實際上取決于政府轉(zhuǎn)型的速度與深度。
改革的遲滯使原來的基本矛盾沒有得到及時解決，而新矛盾卻不斷出現(xiàn)。我國能源發(fā)展目前最主要的約束條件是資源與環(huán)境兩大矛盾，而十年前這兩大矛盾都尚不突出。但發(fā)展的超速使得兩大矛盾造成的問題迅速暴露出來，在全國環(huán)境問題急劇惡化和全球應(yīng)對氣候變暖形勢的共同驅(qū)動下，能源問題與環(huán)境問題的一體化已成為重要趨勢。“節(jié)能減排、低碳發(fā)展”已經(jīng)逐步替代“滿足需求、保障供給”成為電力發(fā)展改革的核心理念。這些發(fā)展中的重要變化將使電力改革面臨的局勢更趨復(fù)雜化。
再出發(fā)的切入點
近幾年來，關(guān)于電力改革爭論最多的是輸配是否分開，調(diào)度、交易是否獨立，大用戶直購電如何可行等等，這些都屬于市場模式問題，還有電價機制、售電側(cè)放開方式等也都與此有關(guān)?，F(xiàn)在需要進一步深入思考的問題則是，何種模式能夠充分發(fā)揮市場的決定性作用？市場經(jīng)濟的整體效率之所以高于計劃經(jīng)濟有兩個突出的基本要素，就是“競爭”與“選擇”。因此，下一步電力改革應(yīng)是圍繞促進競爭、擴大選擇展開的。我們可以預(yù)期再出發(fā)的電力改革將包括四個階段。
四個階段可分別擬為：
1.確定方案。從政府如何轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)型政府、改變政府干預(yù)經(jīng)濟的方式入手，確定電力市場的組織、競爭、交易、監(jiān)管等模式，提出新的電力改革頂層設(shè)計方案，并盡快啟動立法程序，著手修訂相關(guān)法規(guī)。政府應(yīng)按負面清單管理模式放開相關(guān)競爭性電力領(lǐng)域的規(guī)制，以是否促進和保護有序競爭、擴大市場主體選擇權(quán)為轉(zhuǎn)型評價尺度。
2.建立市場。實現(xiàn)改革目標最重要的手段是形成競爭性市場體系，缺少清晰的市場體制設(shè)計，所有的改革都無法推進。根據(jù)改革頂層設(shè)計，以放開大用戶直購電入手，逐步放開售電側(cè)競爭，厘定輸配電價，形成市場化電價機制，構(gòu)建電力交易平臺。
3.培育合格市場主體。在一個主要由國有企業(yè)構(gòu)成的所謂市場中，如果只有由各級國資委代表的一個國家“老板”，是難以開展正常市場競爭的，打個不很恰當?shù)谋扔?，如此競爭與一個單位內(nèi)部的指標競賽并未根本差別，其中的競賽規(guī)則顯然與優(yōu)勝劣汰的嚴酷市場規(guī)則不會相同。應(yīng)根據(jù)國企改革的總體部署，從將國企逐步改造為混合所有制企業(yè)入手，創(chuàng)造市場準入條件與空間，引入多元市場投資主體。
4.健全市場監(jiān)管體制。市場監(jiān)管的前提是市場和市場規(guī)則的確立。國家電監(jiān)會成立十年，正因前提的缺失而無法施展身手。但國家電監(jiān)會的成立在大棋局中有如一步“閑著”，時機成熟便仍自有效用，其十年中的組織、理論、政策準備將發(fā)揮重要作用。應(yīng)根據(jù)電力市場建設(shè)總體規(guī)劃，從不斷完善市場監(jiān)管規(guī)則入手，打破壟斷，促進競爭，更好地發(fā)揮政府的應(yīng)有作用。
十多年來，關(guān)于改革有過太多的希望與失望，經(jīng)過漫長的爭論和等待，電力改革終于可以再出發(fā)，盡管面臨的問題已與剛起步時有著極大的不同，但我們已經(jīng)站在一個新的高度，有了一個新起點。過去，矛盾的焦點可能是放開還是不放開市場與競爭，什么時候才能放開?通過市場如何打破電力發(fā)展的體制制約瓶頸？政府怎樣保持對產(chǎn)業(yè)和市場的控制力？現(xiàn)在，問題本身已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)換，那就是怎樣盡快放開和促進市場發(fā)展？如何到2020年以前構(gòu)建起使市場能夠發(fā)揮決定性作用的競爭性現(xiàn)代市場體系，實現(xiàn)清潔低碳可持續(xù)發(fā)展？目標既定，行動邏輯便已經(jīng)很清晰，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上搭建出整體框架，盡快付諸實踐，并在實踐中持續(xù)改進完善。
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