被光伏高補(bǔ)貼扭曲的意大利電力市場(chǎng)

意大利2003年宣布對(duì)光伏上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼，當(dāng)時(shí)約定期限是20年，政策于2005年9月19日正式生效。當(dāng)初補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)定的很高，大型光伏項(xiàng)目FIT 最高能達(dá)到49歐分/千瓦時(shí)。意大利規(guī)定，當(dāng)年補(bǔ)貼規(guī)模不超過(guò)100兆瓦。但補(bǔ)貼計(jì)劃公布僅9天，申報(bào)指標(biāo)就告急，之后2個(gè)月不到，申報(bào)規(guī)模超過(guò)300兆瓦。到了2006年底，當(dāng)年申報(bào)補(bǔ)貼的光伏項(xiàng)目規(guī)模已經(jīng)接近500兆瓦。
2006年意大利政府換屆選舉，新總理普羅迪任命綠黨領(lǐng)袖阿方索·皮考拉羅·斯卡尼奧擔(dān)任環(huán)境部長(zhǎng)。斯卡尼奧一上任就對(duì) FIT機(jī)制進(jìn)行改革，取消了補(bǔ)貼的規(guī)模上限，并于2007年設(shè)立新規(guī)：將光伏產(chǎn)品的增值稅從原來(lái)的20%下調(diào)至10%，并且簡(jiǎn)化了申報(bào)流程。除了補(bǔ)貼略微向大型光伏項(xiàng)目?jī)A斜，整個(gè)機(jī)制沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化。結(jié)果政府控制市場(chǎng)規(guī)模的初衷落空，并向更糟的趨勢(shì)發(fā)展。2008年意大利光伏裝機(jī)同比翻了5倍，從2007年的87兆瓦增加到432兆瓦。政府背負(fù)的補(bǔ)貼越來(lái)越重，2008年全行業(yè)補(bǔ)貼達(dá)到1.1億歐元。2009年市場(chǎng)擴(kuò)容的速度有增無(wú)減：光伏裝機(jī)翻了3倍，達(dá)到1.144吉瓦，上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼因此累計(jì)增加3.03億歐元。
補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)日益沉重的同時(shí)，光伏電池板價(jià)格大幅下滑。2008年貝盧斯科尼重掌政權(quán)，中右翼政府上臺(tái)后就此展開(kāi)了激烈討論，意大利最終在2010年頒布第三能源法案，其核心被外界解讀為下調(diào)FIT。為了達(dá)到歐盟整體的氣候變化和能源目標(biāo)，意大利同時(shí)還制訂了本國(guó)的光伏發(fā)展規(guī)劃：計(jì)劃到2020年全國(guó)光伏裝機(jī)要達(dá)到8吉瓦。但很多市場(chǎng)人士認(rèn)為，8吉瓦的目標(biāo)野心太大，很有可能完不成。
不過(guò)政權(quán)更迭和政治路線的斗爭(zhēng)絲毫沒(méi)有阻擋光伏市場(chǎng)擴(kuò)張的勢(shì)頭，2010年光伏裝機(jī)再次同比增長(zhǎng)2倍，擴(kuò)至3.47吉瓦，補(bǔ)貼規(guī)模也增加到8億歐元。政府到頭來(lái)發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)IT下調(diào)幅度不夠，還需要進(jìn)一步進(jìn)行改革。2011年中期，意大利政府第四次頒布能源法案，規(guī)定FIT將逐年下調(diào)，并且恢復(fù)了每年補(bǔ)貼申報(bào)規(guī)模的上限(2005年設(shè)立過(guò)，2007年改革取消——編者注)。
但精明的光伏產(chǎn)商很快就發(fā)現(xiàn)了其中的漏洞。2010年版本的能源法案規(guī)定，凡在2011年6月30日之前投運(yùn)的光伏電站可按2007年標(biāo)準(zhǔn)享受上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼，2007年的標(biāo)準(zhǔn)定的非常高。于是，補(bǔ)貼申請(qǐng)像雪片般飛來(lái)，導(dǎo)致政府無(wú)法在法定的60天期限內(nèi)審核完畢。大部分行業(yè)專家認(rèn)為，盡管會(huì)有大量項(xiàng)目在期限之內(nèi)不能完工，但業(yè)主還是會(huì)提前提交申請(qǐng)，以便拿到補(bǔ)貼。當(dāng)然，目前既無(wú)法統(tǒng)計(jì)“違規(guī)”操作的項(xiàng)目到底有多少，也沒(méi)辦法搞清是哪些項(xiàng)目“違規(guī)”操作。
簡(jiǎn)而言之，截至2011年底，意大利光伏裝機(jī)達(dá)到12.75吉瓦。上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼總額已經(jīng)高到無(wú)法承受的地步， 僅當(dāng)年光伏上網(wǎng)電價(jià)就補(bǔ)貼了39億歐元。據(jù)信，這個(gè)數(shù)字還將進(jìn)一步提高，只不過(guò)增長(zhǎng)速度相比前幾年將略微下降。相信讀者一定能猜到其中的原因：意大利正在研究頒布第五能源法案。不過(guò)，光伏發(fā)電的問(wèn)題并不僅僅是補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)太重這么簡(jiǎn)單，光伏發(fā)電占整個(gè)電力市場(chǎng)的比例很小也是行業(yè)發(fā)展的障礙。
光伏發(fā)展拉高電力供需平衡成本
2012年3月30日，意大利電力用戶接到一個(gè)噩耗：國(guó)家天然氣和電力獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)(Aeeg)宣布將上調(diào)民用電價(jià)9.8個(gè)百分點(diǎn)，其中4%用于支付可再生能源補(bǔ)貼，余下的5.8%用于平衡可再生能源上網(wǎng)對(duì)電網(wǎng)造成的負(fù)擔(dān)。Aeeg當(dāng)時(shí)還強(qiáng)調(diào)，2012年光伏補(bǔ)貼將提高到60億歐元。7月份，由于市場(chǎng)電價(jià)下跌以及補(bǔ)貼和電力供需平衡成本的增加，民用電價(jià)再次上漲0.2%。
要了解到底是怎么回事，就必須搞清意大利電力市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制。在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)上，供應(yīng)與需求相互匹配。但可再生能源發(fā)電享有優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)，因此光伏電站發(fā)了電，只要不是自用，電網(wǎng)企業(yè)都得優(yōu)先輸配。政府下屬的負(fù)責(zé)可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制和清潔電力市場(chǎng)管理的機(jī)構(gòu)GSE每天的必修課就是預(yù)測(cè)隔天的光伏發(fā)電量，現(xiàn)貨市場(chǎng)上實(shí)際交易的電量要同電力消費(fèi)總量減去合同直購(gòu)電量以及清潔發(fā)電量之后剩下的數(shù)值相等。如果清潔發(fā)電量高于或者低于GSE的預(yù)測(cè)，電網(wǎng)企業(yè)將不得不求助于常規(guī)能源發(fā)電企業(yè)實(shí)時(shí)調(diào)整發(fā)電量，來(lái)滿足用電需求，但這樣一來(lái)，成本將比正常發(fā)電要高得多。如果光伏等可再生能源發(fā)電量占電力需求的比例很小，那么上述所說(shuō)的就不是大問(wèn)題，但如今的形勢(shì)顯示，時(shí)代不同了。
2011年意大利電力消費(fèi)總量為332.3萬(wàn)億瓦時(shí)，光伏電力占比3%。看起來(lái)不起眼，然而實(shí)際上這3%的發(fā)電量就能對(duì)電網(wǎng)產(chǎn)生巨大的影響，尤其電網(wǎng)如果發(fā)生阻塞，將放大發(fā)電量過(guò)高或不足的影響。此外，光伏發(fā)電一天只能維持幾個(gè)小時(shí)，也就是說(shuō)光伏電力每天只有幾個(gè)小時(shí)能占到電力需求的3%。但在天氣晴好時(shí)，光伏發(fā)電量實(shí)際上幾乎能滿足整個(gè)用電需求。
此時(shí)，電網(wǎng)線路不暢就成了大問(wèn)題，意大利絕大部分光伏電站在陽(yáng)光充沛的南部地區(qū)，而用電負(fù)荷則分布在北方，因此北-南向的高壓線路經(jīng)常阻塞。除了“主干道”不通暢，地方供電企業(yè)運(yùn)營(yíng)的大量小型可再生能源項(xiàng)目要想上網(wǎng)還存在技術(shù)障礙。
為解決上述問(wèn)題，電網(wǎng)企業(yè)Terna要求投資儲(chǔ)能設(shè)施。對(duì)于這點(diǎn)，外界存在很大爭(zhēng)議，Terna一旦獲準(zhǔn)，將有權(quán)決定儲(chǔ)能設(shè)施的選址和管理方式，無(wú)疑權(quán)力過(guò)大。常規(guī)能源企業(yè)則希望通過(guò)政府投錢，改進(jìn)自身運(yùn)營(yíng)機(jī)制的方法解決問(wèn)題。
不管最終哪種方案被采用，都會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生影響。各方目前商討的方案不但將調(diào)整電力補(bǔ)貼，而且會(huì)改變整個(gè)電力市場(chǎng)的運(yùn)行生態(tài)：意大利電力市場(chǎng)將從企業(yè)充分競(jìng)爭(zhēng)、完全市場(chǎng)化的模式轉(zhuǎn)變至政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)管控的模式，因此市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)很可能被弱化。這種變化也會(huì)傳導(dǎo)至消費(fèi)終端：電價(jià)是高是低以后將由政府說(shuō)了算，消費(fèi)者對(duì)供電商的自主選擇權(quán)最終會(huì)被削弱。
清潔電力與常規(guī)能源電力競(jìng)爭(zhēng)激烈
2009年，對(duì)電力需求不斷增長(zhǎng)的意大利而言是一個(gè)轉(zhuǎn)折年，由于陷入經(jīng)濟(jì)衰退，這一年意大利電力消費(fèi)需求突然下降，在此之后，需求回暖的跡象也不甚明顯。有人推斷，經(jīng)濟(jì)衰退并非導(dǎo)致電力市場(chǎng)規(guī)?？s小的唯一因素，清潔電力，尤其是光伏發(fā)展也是促因之一。
清潔電力往往與市場(chǎng)脫節(jié)，之所以如此，主要是因?yàn)榍鍧嵞茉窗l(fā)電幾乎接收不到價(jià)格信號(hào)，光伏的補(bǔ)貼直接補(bǔ)貼到上網(wǎng)電價(jià)，而其他可再生能源則是通過(guò)更為復(fù)雜的“綠色認(rèn)證”機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)貼。上述兩種機(jī)制都不存在規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槊恳欢惹鍧嶋娏Χ紦碛袃?yōu)先上網(wǎng)權(quán)。
意大利電力總需求呈下降趨勢(shì)，然而無(wú)論是清潔能源還是常規(guī)能源發(fā)電量都在持續(xù)上升。數(shù)據(jù)顯示，盡管常規(guī)能源裝機(jī)規(guī)模上升，但利用小時(shí)數(shù)卻非常低，因此要通過(guò)運(yùn)營(yíng)回收施工成本變得越來(lái)越困難。[!--empirenews.page--]
這還不是問(wèn)題的全部。常規(guī)能源發(fā)電量不但受擠壓，電價(jià)也相對(duì)較低。光伏發(fā)電一般集中在一天的中間時(shí)段，這個(gè)時(shí)段用電需求最高，因此該時(shí)段的電價(jià)定得最高。在邊際定價(jià)機(jī)制中，任何特定時(shí)刻的結(jié)算電價(jià)都等于邊際電廠的邊際成本。光伏電站通常投標(biāo)價(jià)可以低至0元，這意味著投運(yùn)之后反正可以拿到優(yōu)厚的上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼，所以光伏電價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格往往是脫節(jié)的。因此邊際電廠效率更高，成本更低。光伏發(fā)電規(guī)模擴(kuò)張使得夏季峰值電價(jià)下降了30%-50%。
但傳統(tǒng)能源電力企業(yè)有一個(gè)優(yōu)勢(shì)：黃昏，光伏發(fā)電量降低的時(shí)候，必須依靠傳統(tǒng)能源電廠填補(bǔ)缺失的電量。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，往往需要傳統(tǒng)能源電廠配備能快速啟動(dòng)的聯(lián)合循環(huán)燃?xì)鉁u輪機(jī)(CCGT)，對(duì)于邊際電廠而言，意味著要增加較高的邊際成本。為了盡可能地減輕負(fù)擔(dān)，電廠被允許把夜間電價(jià)定的比峰值電價(jià)還高或者至少一樣高。這樣做引起了民眾反感，他們多年來(lái)被灌輸?shù)囊庾R(shí)是盡量避開(kāi)白天峰值，多用夜間的便宜電。
雖然必須承認(rèn)傳統(tǒng)能源市場(chǎng)份額和收益下降是過(guò)度投資的結(jié)果，不過(guò)政府政策和監(jiān)管不力也是原因之一。CCGT項(xiàng)目從審批到投運(yùn)至少得5年，2010年完工的CCGT電廠實(shí)際上2005年就已經(jīng)規(guī)劃出來(lái)了。要讓電站業(yè)主在2005年的時(shí)候就能預(yù)測(cè)到之后5年，政府公布了4個(gè)不同版本的光伏補(bǔ)貼政策，讓光伏裝機(jī)像坐火箭一樣迅速?gòu)?兆瓦躥到12.75吉瓦，確實(shí)是勉為其難。誰(shuí)能猜到光伏裝機(jī)翻了182倍呢?
意大利的案例告訴我們一個(gè)教訓(xùn)：通過(guò)政策的確可以起到迅速調(diào)整電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的作用，但并不是最符合公眾利益的方式。